社會救助的法治化,，將促成社會救助行為從行政主導到權利主導的轉型,，使公民能夠通過規(guī)范的法律保障得到救助，政府的救助行為也會得到系統(tǒng)規(guī)范,。

日前召開的國務院常務會議決定,，要以法治方式推進社會救助制度建設，抓緊把已有的成功做法上升為法規(guī)制度,，既防“冷漠病”又不“養(yǎng)懶漢”,。毫無疑問，在中國社會救助制度建設進程中,，這是具有里程碑意義的一項重大決策,。

社會救助、社會保險和社會福利,，是我國社會保障制度的三個基本支柱,。自1999年國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》以來，我國先后建立起了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度,、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度,、孤兒基本生活保障制度、高齡津貼制度,、災害救助制度,、五保供養(yǎng)制度、流浪乞討人員社會救助制度等,，僅城鄉(xiāng)低保和五保制度覆蓋的貧困人口就超過了8000萬人,。如果再看中央和地方社會救助與自然災害救濟費的財政預算增幅，據(jù)2013中國民政統(tǒng)計年鑒，已經從十多年前的幾十億元增加到了2012年的2029.5億元,，增幅驚人,。與此同時，十多年來,，慈善事業(yè)的社會捐贈也從每年幾十億元增加到了每年上千億元左右,。不可否認，社會救助方面取得的成就是我們社會保持和諧穩(wěn)定的重要因素,。

但也必須看到,，我國的社會救助制度建設最大的缺陷，是沒有一部社會救助法,，也沒有一部慈善法,。不久前，安徽某地以“對其他人不公平”為由,，叫停網(wǎng)友對3戶困難病人的募捐行為,，讓人大呼荒唐。這雖是一個特殊事件,，但也和社會救助的立法缺位有一定關系,。許多國家的經驗證明,，社會救助法和慈善法,，一個規(guī)范政府行為，一個動員并規(guī)范社會力量參加救助,，具有重要的制度性保障功能,。尤其在我國頒布社會保險法以后，社會救助立法缺失帶來的問題日益突出,，社會救助與社會保險之間的銜接缺乏法治保障,。

由于制度缺失，包括大病救助在內的許多社會救助在全國還存在很大不平衡,，不少地方貧困救助面偏窄,，有些地方下達貧困救助指標，控制人數(shù),。此外,，由于缺乏法律規(guī)定，整個社會對救助政策也難以有統(tǒng)一認識,，有人片面理解“輸血救助”,，也有人過分強調“造血功能”和“不養(yǎng)懶漢”原則，對本該實施的緊迫救助漠然處之,。而慈善缺乏立法,，也難以規(guī)范捐贈行為。此次國務院常務會議提出以法治方式推進社會救助制度建設，必將大大加快社會救助的立法進程,。更為關鍵的是,，社會救助的法治化，將促成社會救助行為從行政主導到權利主導轉型,，使公民能夠通過規(guī)范的法律保障得到救助,，政府的救助行為也會得到系統(tǒng)規(guī)范。

社會救助制度的法治化,，也會對公益慈善事業(yè)產生較大促進,。根據(jù)不少國家的經驗，公益慈善事業(yè)既包含款物的捐贈,，也有志愿服務,，還有大量的專職社會服務人員。如果能夠通過社會救助立法開發(fā)這一豐富資源,，我國的很多社會問題都會得到較為妥善的解決,，社會建設水平也會得到較大提升。

社會救助制度的法治化,，既是政治過程,，也是社會發(fā)育的過程，既需要各級政府總結多方面的經驗,，進一步完善社會救助行政管理機制和預算管理辦法,，更需要社會與政府之間的積極互動，促成我國法治型城鄉(xiāng)社會救助體系盡快確立,。

（作者為北京師范大學中國公益研究院院長）