應以嚴格的程序正義保障“紅頭文件”之實體正義,。合法性審查,、風險評估、公眾參與,、專家論證等程序性步驟缺一不可,。

27日，山東省法制辦主任高存山在齊魯大講壇上講解了《山東省行政程序規(guī)定》,。他說,，今后規(guī)范性文件實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號,、統(tǒng)一公布的“三統(tǒng)一”,，沒有編號，不符合規(guī)定的文件視為無效,，公民可以置之不理,。

“紅頭文件”何時濫觴已不可考，公眾唯一可知的是,，小到一鎮(zhèn)一鄉(xiāng),，偏至“生豬辦”、“殯葬辦”都可以發(fā),。秘書擬出草稿,，領導簽字同意，蓋上單位公章,，立馬印刷下發(fā),。全國一年要發(fā)多少“紅頭文件”，無人知曉,，只知道一清理“過期產品”,，便是成千上萬件。如河南省2010年清理規(guī)范性文件22661件,，廢止5999件,，宣布失效560件。

發(fā)“紅頭文件”就像割韭菜，一茬茬地發(fā),，一遍遍地清,，有時舊的未走,，新的又來,，濟濟一堂，蔚為壯觀,。行政規(guī)范不到位,，自由裁量權失束，“紅頭文件”不受控,，三位一體,。多發(fā)則濫，濫發(fā)則怪,。各種荒誕不經的“紅頭文件”信手拈來,，如湖北公安的“公務用煙”、湖北漢川的“公務用酒”,、重慶萬州某部門的“指定用水”……最無厘頭,、讓公眾啼笑皆非的當屬福建平和縣2007年的一份“紅頭文件”：沒有初中畢業(yè)證，不給辦結婚證,。

“沒有編號,，不符合規(guī)定”的文件，公眾可以“置之不理”,，有權不執(zhí)行,。賦予公民說“不”的權利，還要考慮公眾要不要得起,。要不起的權利,，無異于畫餅充饑。莫說普通人摸不清“紅頭文件”門道,，無從判斷哪些“合法”,、哪些“非規(guī)”，即使“借我一雙慧眼”,，發(fā)現(xiàn)它“帶病上崗”,，那又如何？發(fā)文說到底是“發(fā)權”——公權部門對公眾施以公權力,，老百姓的“胳膊”何時拗得過公權的“大腿”,？有一句老話，“理解要執(zhí)行,，不理解也要執(zhí)行”,。

賦權與限權，是公共治理的兩個思路，效率各有千秋,。就“紅頭文件”亂象治理而言,，與其給公眾賦權，“有權不執(zhí)行”,，不如給發(fā)文者限權,，念上“緊箍咒”，令其“無權亂發(fā)文”,。正如人口管理,，“紅頭文件”也要過兩道關，一是“計劃生育”,，二是領“準生證”,。隨著經濟發(fā)展、社會進步,、法治推進,，行政行為應該回歸到法治框架，并日趨規(guī)范,、完善,，逐步減少對“紅頭文件”的依倚；即使現(xiàn)實需要,，也要嚴格“準生制度”,。合法性審查、風險評估,、公眾參與,、專家論證等程序性步驟缺一不可，以嚴格的程序正義保障“紅頭文件”之實體正義,。

落在監(jiān)督層面的措施,，包括行政問責與行政訴訟。我們注意到,，過往許多離奇甚至違法的“紅頭文件”被公眾揭發(fā),、媒體曝光，最后亦不過是撤銷了事,，“始作俑者”遭到行政問責的寥若晨星,。責任與權利的不對等，令依法行政觀念難以真正在某些官員頭腦中落地生根,，因此也難以有效抑制他們亂發(fā)文件的沖動,。作為他律，行政訴訟是較為有效的約束之道,。亂發(fā)“紅頭文件”可能被公眾告上法庭,，別說啟動行政問責，哪怕僅僅是行政首長出庭應訊，他們也可能因為臉上掛不住而有所收斂,。

再進一步,，求解“紅頭文件”亂象，必須搭政府職能轉變之“便車”,。只有以“小政府,、大社會”為指歸，自剪“枝葉”,，自裁事務,，放手社會組織,，才能真正減少行政對“紅頭文件”的需求總量,。