現(xiàn)在的基層矛盾發(fā)生呈現(xiàn)多元化、多類型的特點(diǎn),，許多問題不在基層政府權(quán)責(zé)范圍之內(nèi),。比如，一個退伍軍人因為在部隊受到處分而赴京上訪,，一個農(nóng)民因為在城市治病引起上訪,，一個農(nóng)民工在城市遭遇交通事故而上訪，等等,，這些問題都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣（市）政府既不了解也無權(quán)處理的,，但上級卻把這些上訪的處理責(zé)任都推諉給基層政府。這樣的上級問責(zé)顯然無法令基層信服,。對基層來說,，這實(shí)際上是上級領(lǐng)導(dǎo)的“野蠻問責(zé)”。當(dāng)然,，在任何政府體系內(nèi)部,，都既要有自上而下的問責(zé)，也要有自下而上的問責(zé),，但是,，根本的問責(zé)方向應(yīng)當(dāng)是自下而上的，是民眾對于政府的問責(zé)。現(xiàn)在的政府問責(zé)體系顯然有些本末倒置,。

偏差之六：認(rèn)為中國農(nóng)民素質(zhì)低,，不能實(shí)行基層自治

實(shí)行基層自治需要群眾具有多高的素質(zhì)，難以說清?，F(xiàn)在很多基層干部依然強(qiáng)調(diào)農(nóng)民素質(zhì)低,，不適合搞自治。兩百多年前美國就實(shí)行了基層自治,，美國的民主政治制度就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基礎(chǔ)上建立起來的,。我們今天的民眾素質(zhì)，總不能說還不如兩百多年前的美國,。印度的經(jīng)驗也同樣說明問題,。當(dāng)然可以解釋說國情不同，但是,，需要承認(rèn)的是,，無論國情怎樣不同，民眾需要更多的政治參與,，政府需要更多地對民眾負(fù)責(zé),，這是歷史的大趨勢。中國農(nóng)民的權(quán)利意識和參與能力,，近30年來,，出現(xiàn)了令人驚訝的提升，用一些官員的話說：“現(xiàn)在的農(nóng)民太難領(lǐng)導(dǎo)了”,、“太不聽話了”,，這本身就是實(shí)行自治的良好基礎(chǔ)。

有官員說,，村民自治搞了這么多年,，農(nóng)村問題依然很多，說明自治不可行,，有的甚至說村民自治搞亂了農(nóng)村,。這個問題可以從兩個方面解釋：一方面，村民自治能解決的只是一部分問題,，也就是說,，不論村民自治搞得多么好，有一些問題不是村民自治本身可以解決的,；另一方面,，村民自治本來可以解決更多問題，但因為推進(jìn)得不好,，所以出現(xiàn)了很多問題,。農(nóng)村中的許多問題,，不是基層自治本身帶來的，而是沒有真正推進(jìn)基層自治造成的?，F(xiàn)在,，有兩個大問題沒有解決，嚴(yán)重制約基層自治的健康發(fā)展,。一個是村級自治組織與黨組織的關(guān)系沒有理順,，當(dāng)然在文件口號中是理順了，但是實(shí)際生活中并沒有理順,；一個是自治組織與政府的關(guān)系問題沒有理順,，哪些事務(wù)可以自治，哪些需要服從政府,，法規(guī)制度界限都不清楚,。這兩個問題不解決,，村民自治的基本制度框架就難以確立,。還需要說明的是，村民自治還不能等同于基層自治,。如果歷史地看,，或者從國際經(jīng)驗看，沒有什么基層自治是僅僅在村級層面就可以實(shí)現(xiàn)的,，不能說有了村民自治就有了基層自治,。那么，基層自治應(yīng)該適合建立在哪一級,，這個問題需要在實(shí)踐中探索,。中國的基層自治應(yīng)該更扎實(shí)、更有力,、更快地向前推進(jìn),，而不是裹足不前。推進(jìn)基層自治的過程中肯定會出現(xiàn)一些問題,，但是,，如果不推進(jìn)基層自治，肯定會出現(xiàn)更多,、更大的問題,。

客觀地說，改革以來,，政府進(jìn)步很快,，政府工作的規(guī)范化、透明度,、責(zé)任心都迅速提高,，但是,，民眾的權(quán)利意識提升更快，對于政府工作的要求提升更快,。這正是當(dāng)前很多問題出現(xiàn)的基本原因,。對于政府官員來說，沒有別的選擇,，就是更加努力地提升自己,、更新觀念、改進(jìn)工作,，以最大限度地適應(yīng)民眾的要求,。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）