【一個(gè)城市，無(wú)論高樓大廈多么鱗次櫛比,，馬路車(chē)道多么寬闊平坦,，走了半天找不到一個(gè)廁所去方便、找不到一個(gè)便利店買(mǎi)瓶水,、找不到一家餐館吃頓飯,，這個(gè)城市的新陳代謝就要停止，就會(huì)成為鬼城,、睡城,，甚至說(shuō)的難聽(tīng)一點(diǎn)——活死人墓。】

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵日前撰文討論了新區(qū)變“睡城”,，這個(gè)城市建設(shè)的“老大難”問(wèn)題,。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月,，全國(guó)縣及縣以上的新城,、新區(qū)達(dá)3500多個(gè)，規(guī)劃可容納人口達(dá)到34億,。這個(gè)在數(shù)字意義上足以容納世界半數(shù)人口的“規(guī)劃”,，并不簡(jiǎn)單地是一個(gè)“合成謬誤”，也是多年來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)粗放擴(kuò)張思路使然,。

“產(chǎn)城融合”,，是過(guò)去一段時(shí)間許多新城、新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)喊得特別響亮的口號(hào),。這個(gè)口號(hào)的最大問(wèn)題,，是見(jiàn)“產(chǎn)”、見(jiàn)“城”不見(jiàn)“人”：或是一張白紙好作畫(huà),，謀求新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能的協(xié)同,；或是另起爐灶，建設(shè)城市未來(lái)發(fā)展定位的承載區(qū),；或是權(quán)宜之計(jì),，寄望以新城區(qū)緩解老城區(qū)的擁堵、疏導(dǎo)老城區(qū)的人口,、轉(zhuǎn)移老城區(qū)的產(chǎn)業(yè),。

為達(dá)到上面三重目的，一種常用的配套“撒手锏”是區(qū)域內(nèi)政府機(jī)關(guān)“拖家?guī)Э凇崩壱槐姟笆聵I(yè)單位”搬往新區(qū),。抑或?qū)嵤按髮W(xué)城”戰(zhàn)略,。上述做法，不論引入的是“老人”還是“鮮肉”,，往往很難在短期內(nèi)改變新城,、新區(qū)對(duì)于中心城區(qū)的附庸性和功能結(jié)構(gòu)的單一性。不管每個(gè)月以什么名義,、發(fā)放多少郊區(qū)工作的通勤補(bǔ)貼,，人們還是不為所動(dòng)，“身在曹營(yíng)心在漢”,。一下班,，心急火燎地排隊(duì)，等班車(chē)以返回市區(qū)的人們,，成為一道獨(dú)特景觀(guān),。而一到夜晚就人去樓空的“鬼城”風(fēng)貌,，則成了此類(lèi)新城、新區(qū)的宿命,。

另外一種類(lèi)型,，是通過(guò)突擊性的房地產(chǎn)投資建設(shè)，將位于城郊的新城,、新區(qū),，打造為一塊相對(duì)于市中心的房?jī)r(jià)洼地，和相對(duì)于喧囂都市的一塊靜謐場(chǎng)所,。于是,，經(jīng)濟(jì)不寬裕的城市白領(lǐng)、其他工薪階層,，為擺脫和減輕沉重的房貸壓力,，購(gòu)買(mǎi)新區(qū)的樓盤(pán)；生活優(yōu)裕的高收入群體,，為了“看得見(jiàn)山,、望得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”的后現(xiàn)代趣味,，也入住新城的別墅,。乍看起來(lái)，還真是人氣爆棚：每到夜晚,，操著不同口音的攤販紛紛走上街頭,，來(lái)到大型人口居住區(qū)，烤串,、麻辣燙各色生意煙火繚繞,。然而，這熱鬧和人氣僅屬于夜晚,，所謂“夢(mèng)里不知身是客”的一晌貪歡,。的確,，來(lái)的都是客,，甭管手里拿的是70年的房屋產(chǎn)權(quán)還是1年的租房合同。當(dāng)太陽(yáng)升起,，如同路人一般“客居”于此的老板和“打工狗”們都會(huì)離開(kāi)這里,，向著同一個(gè)方向、向著中心城區(qū)進(jìn)發(fā),。這就是“睡城”,。

“鬼城”和“睡城”，正是當(dāng)下國(guó)內(nèi)諸多城市新城新區(qū)的真實(shí)寫(xiě)照,。城市化本是人類(lèi)文明進(jìn)步和現(xiàn)代化的象征,。這個(gè)過(guò)程是歷史的,、自然的，它固然可能由于人為力量而加速,，但終究要受到一定客觀(guān)規(guī)律的制約,。在古代，這種規(guī)律主要體現(xiàn)在水源,、糧食上,。后來(lái)，人們學(xué)會(huì)了打井,，這也就意味著僅靠地表水已無(wú)法滿(mǎn)足人的生活用水了,。人們也學(xué)會(huì)了開(kāi)鑿運(yùn)河、提升運(yùn)力,、通暢物流,，通過(guò)技術(shù)手段促進(jìn)糧食增產(chǎn)，這使城市得以在空間上減輕了對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的過(guò)度依賴(lài),。當(dāng)代的北糧南運(yùn),、南水北調(diào)，凡此種種,，廣義上說(shuō)也都是使城市相對(duì)于農(nóng)村更具獨(dú)立性的措施,。

然而，城市的規(guī)模終究有其邊界,。城市的優(yōu)勢(shì)在于資源的集約高效,。所以從上世紀(jì)90年代末以降，先后從蘇南,、滬郊,、成都等地出現(xiàn)，越喊越響的一個(gè)口號(hào)叫做“三個(gè)集中”：工業(yè)向園區(qū)集中,，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中,，土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。集中才有力量,，集中才能攤低成本,。一個(gè)區(qū)域完成了城市化，也就意味著完成了道路,、水電煤氣等各方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大前期投入,，這樣大的投入需要人口和產(chǎn)業(yè)的高度集聚來(lái)支撐。

這種集中應(yīng)該順勢(shì)而為,、因勢(shì)利導(dǎo),，而非強(qiáng)掰硬扭、趕鴨子上架,。強(qiáng)調(diào)產(chǎn)城融合之外,，還要目中有人,。羅馬不是一天建成的，任何新城新區(qū)的建設(shè),，總要經(jīng)歷一個(gè)社會(huì)功能逐漸完善和提升的過(guò)程,。學(xué)校、醫(yī)院,、商場(chǎng),、公園綠地等設(shè)施，都是居民安居樂(lè)業(yè)必不可少的保障,，而這些設(shè)施從硬件投入到服務(wù)質(zhì)量提升也要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程,。過(guò)去一些年，很多城市在新城建設(shè)中生怕過(guò)了這個(gè)村就沒(méi)這個(gè)店,，貪大求全,，一次性將新區(qū)周邊許多農(nóng)村涵蓋在內(nèi)，使大量農(nóng)村人口未經(jīng)職業(yè)和空間轉(zhuǎn)換而一夜之間變成了“城市人口”,。這種華而不實(shí)的城市化,，除了賬面上的城市化率提升，對(duì)于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展可謂遺患重重,，非但未解決農(nóng)村人口市民化的問(wèn)題,，反而帶來(lái)巨大的后期安置壓力。

尤其令人困惑的是,，一些城市一方面希望疏導(dǎo)中心城區(qū)的過(guò)量人口和功能,，另一方面在教育、醫(yī)療等社會(huì)服務(wù)方面出臺(tái)緊密捆綁居住地標(biāo)識(shí)的政策,，造成互相抵消和互相矛盾的效果,。在放開(kāi)二套房甚至多套房的配套政策協(xié)同下，這套“組合拳”的最后結(jié)果可能是：一方面城市不同城區(qū)間教育,、醫(yī)療等社會(huì)資源布局的失衡一仍其舊,，另一方面則促使已遷入新城新區(qū)居住的高收入者，由于子女入學(xué)而重返中心城區(qū)購(gòu)買(mǎi)多套住房,。這樣,，表面上看，郊區(qū)樓市和中心城區(qū)的二手房市場(chǎng)都保持了穩(wěn)定甚至繁榮,。但這種撇開(kāi)戶(hù)籍制度改革而單兵突進(jìn)的城市化,，除了帶來(lái)一點(diǎn)“去庫(kù)存”的非意圖后果,，除了進(jìn)一步固化郊區(qū)的“鬼城”“睡城”“死城”之外,，又解決了什么重要的問(wèn)題呢？

城市發(fā)展的長(zhǎng)久潛力在于其自身新陳代謝的能力,、職業(yè)創(chuàng)造的活力和社會(huì)服務(wù)的實(shí)力,。一個(gè)充滿(mǎn)朝氣的城市,，當(dāng)然應(yīng)該有迂回化的市場(chǎng)分工，新的行業(yè)和職業(yè)才會(huì)不斷細(xì)分層出不窮,。這是建立在一定人口規(guī)?；A(chǔ)之上的。沒(méi)有人氣,，一切無(wú)從談起,。一個(gè)城市，無(wú)論高樓大廈多么鱗次櫛比,，馬路車(chē)道多么寬闊平坦,，走了半天找不到一個(gè)廁所去方便、找不到一個(gè)便利店買(mǎi)瓶水,、找不到一家餐館吃頓飯,，這個(gè)城市的新陳代謝，就會(huì)成為鬼城,、睡城,。

在“以人為核心”的城市化進(jìn)程中，在大型城市的建設(shè)和治理方面,，我們還有太多的功課要補(bǔ)上,，還需要老老實(shí)實(shí)地當(dāng)小學(xué)生，少一些宏大手筆,，多一點(diǎn)腳踏實(shí)地,。至少在“動(dòng)手”之前，先設(shè)身處地想清一個(gè)問(wèn)題：人家為什么要到你這里來(lái),。

（作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授）

記者近期在多地采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn),，在特大城市限制人口、中小城鎮(zhèn)擴(kuò)容的情況下,，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展,，紛紛提出2020年、2030年人口倍增的目標(biāo),。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)顯示,，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月,，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè),，規(guī)劃人口達(dá)34億。（7月14日《北京晨報(bào)》）

小到一座城市,，大到一個(gè)國(guó)家的整體發(fā)展規(guī)劃,，與政府的智慧和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光密切相關(guān)，也與百姓切身利益緊密相聯(lián),。規(guī)劃科學(xué)合理,，能刺激經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展,，讓民眾得到實(shí)惠，增強(qiáng)獲得感,；規(guī)劃好高騖遠(yuǎn),，不但于經(jīng)濟(jì)無(wú)益，反而會(huì)因決策失誤,，發(fā)展走偏,，而影響全體人民的共同利益。無(wú)論是一個(gè)“五年規(guī)劃”,，還是更長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃,，都必須聯(lián)系實(shí)際、因地制宜,，科學(xué)穩(wěn)妥制定方案,，既不可束手束腳，遲滯不前,，更不可盲目樂(lè)觀(guān),，信口開(kāi)河。

建設(shè)一座新城談何容易,！征地拆遷,、修建道路基礎(chǔ)設(shè)施、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)等等,，面臨著各種不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素,。且不說(shuō)沒(méi)有足夠的人來(lái)居住，無(wú)人購(gòu)買(mǎi)已經(jīng)難以消化的庫(kù)存,，各方面的政府投資,，恐怕也是一個(gè)天文數(shù)字。然而,，做出如此唐突的決策,，并非個(gè)別地方政府，而是具有一定的普遍性,，否則也不至于規(guī)劃的新城數(shù)量達(dá)3500多個(gè),。

一座城市的規(guī)劃，往往會(huì)經(jīng)過(guò)相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的反復(fù)研究,、科學(xué)論證,。如此違背正常規(guī)律，缺乏科學(xué)依據(jù)的新城規(guī)劃,，本身就是一個(gè)笑話(huà),。大家對(duì)新城建設(shè)趨之若騖，除了沖動(dòng)政績(jī)觀(guān)，恐怕更多還在于少數(shù)官員“拍腦袋”決策：少數(shù)官員為了表面上的政績(jī),，不負(fù)責(zé)任地“大躍進(jìn)”，“全由我做主,，想怎么辦就怎么辦”使得一些官員異想天開(kāi),，打著加快城鎮(zhèn)化的“號(hào)子”，輕易“拍腦袋”,。所以,，唯有加強(qiáng)責(zé)任倒查，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)方能杜絕類(lèi)似現(xiàn)象,，遏制地方政府造城沖動(dòng),。

小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃不在于大而全，不在于人口多少,，而在其具有自身特色,、自身優(yōu)勢(shì)，這才是國(guó)家所倡導(dǎo),，也是當(dāng)?shù)匕傩账释拖蛲摹?/p>

記者近期在多地采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn),，在特大城市限制人口、中小城鎮(zhèn)擴(kuò)容的情況下,，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展,，紛紛提出2020年、2030年人口倍增的目標(biāo),。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)顯示,，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月,，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè),，規(guī)劃人口達(dá)34億。（7月14日 新華網(wǎng)）

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及工業(yè)化進(jìn)程加快,，城鎮(zhèn)化發(fā)展將成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),。在此語(yǔ)境下，各地結(jié)合實(shí)際扎實(shí)做好中小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃,，不僅是未雨綢繆之舉,，是積極應(yīng)對(duì)中小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要措施，然而,，暫不說(shuō)是否真的需要規(guī)劃超過(guò)3500個(gè)新城新區(qū),，單就34億的規(guī)劃人口就讓人感到不解和困惑，規(guī)劃人口超出目前我國(guó)人口總量近2倍,，這么多的新城新區(qū)究竟由誰(shuí)來(lái)?。咳绻馁M(fèi)巨資建設(shè)的新城新區(qū)沒(méi)有人居住，這樣的小城鎮(zhèn)還有存在的必要嗎,？規(guī)劃的小城鎮(zhèn)豈不成為“鬼城”嗎,？這樣的小城市絕不是百姓所希望的。

任何發(fā)展規(guī)劃都要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證,、征求民意以及履行必要的決策程序,，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃自然不能例外，這也是確保規(guī)劃符合客觀(guān)實(shí)際,、符合發(fā)展需要以及具有前瞻性等的重要前提和基礎(chǔ),。而且，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃確實(shí)需要具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光,，否則,，今天規(guī)劃了明天卻過(guò)時(shí)了，那也會(huì)造成不必要的嚴(yán)重浪費(fèi),。但規(guī)劃要具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光,、具有前瞻性，絕不是說(shuō)規(guī)劃就完全脫離實(shí)際,，容納34億人口的新城新區(qū)規(guī)劃顯然嚴(yán)重脫離了實(shí)際,，是不切實(shí)際和浮夸的。那么,，這些規(guī)劃是如何出爐的呢,？履行了哪些審批審查程序？又是否廣泛征求民意了呢,？倘若這些規(guī)劃都是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策的,，那么是否應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任呢？好在這些規(guī)劃目前僅是藍(lán)圖,，還沒(méi)有付諸實(shí)際,，倘若這些脫離實(shí)際的城鎮(zhèn)規(guī)劃真的變成了現(xiàn)實(shí)，那恐怕就會(huì)成為一種災(zāi)難,，成為當(dāng)?shù)匕傩招闹械耐?。從這個(gè)角度，有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快責(zé)令停止這些規(guī)劃的實(shí)施,，并對(duì)這些規(guī)劃的程序進(jìn)行徹查才對(duì),。

小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃不在于大而全，不在于人口多少,，而在其具有自身特色,、自身優(yōu)勢(shì)，這才是國(guó)家所倡導(dǎo),，也是當(dāng)?shù)匕傩账释拖蛲摹?/p>

在特大城市限制人口,、中小城鎮(zhèn)擴(kuò)容的情況下,，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展，紛紛提出2020年,、2030年人口倍增的目標(biāo)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)顯示,，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，截至2016年5月，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè),，規(guī)劃人口達(dá)34億,。（7月13日新華社）

34億的規(guī)劃人口,，顯然存在著明顯的“失真”和“貪大”,。其原因，或許與城市的定位不準(zhǔn)有關(guān),，但在現(xiàn)階段,，城市規(guī)劃“臃腫”現(xiàn)象的出現(xiàn)，其根源仍在于規(guī)劃本身嚴(yán)肅性的缺乏和規(guī)劃?rùn)?quán)的分配失當(dāng),。

這一點(diǎn)已引起中央政府的重視,。今年2月份發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》明確提出，依法加強(qiáng)規(guī)劃編制和審批管理,，嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的原則和程序，認(rèn)真落實(shí)城市總體規(guī)劃由本級(jí)政府編制,、社會(huì)公眾參與、同級(jí)人大常委會(huì)審議,、上級(jí)政府審批的有關(guān)規(guī)定,。然而實(shí)際情況是，每一份不切實(shí)際的城市規(guī)劃的出臺(tái),，其背后都存在著繞開(kāi)程序的問(wèn)題,。

與幾乎不可能實(shí)現(xiàn)的“規(guī)劃人口”對(duì)應(yīng)的是，近年來(lái)各地的“空城”現(xiàn)象愈發(fā)多見(jiàn),，這是不切實(shí)際的城市規(guī)劃所帶來(lái)的一個(gè)直接后果,。而規(guī)劃的銜接不暢和嚴(yán)肅性不足，也在客觀(guān)上加劇了規(guī)劃的非理性,。當(dāng)然,，城市主政者對(duì)城市的規(guī)劃人口、面積有貪大的喜好,，也仍是由于一種粗放的發(fā)展理念在作祟,。

應(yīng)該說(shuō)，城市規(guī)劃貪大的風(fēng)氣的流行，還不止由于規(guī)劃?rùn)?quán)的約束不足,，而是與整個(gè)城市的權(quán)力運(yùn)行有關(guān),。畢竟，一些地方政府動(dòng)輒“造城”,，發(fā)展沖動(dòng)是其一,，更反映出其配置資源的能力確實(shí)很強(qiáng)大，所以對(duì)城市遠(yuǎn)期發(fā)展抱以盲目樂(lè)觀(guān)就不足為奇,。這一方面激發(fā)了政府不切實(shí)際的“造城”沖動(dòng)，另一方面又限制了市場(chǎng)力量對(duì)于城鎮(zhèn)化的推動(dòng),，而導(dǎo)致城市發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足。

遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市發(fā)展能力的“城市規(guī)劃”,，小則使得規(guī)劃失去了應(yīng)有的指導(dǎo)意義，毫無(wú)權(quán)威可言,，大則是進(jìn)一步加劇了城市發(fā)展的泡沫,，導(dǎo)致浪費(fèi)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這種很明顯的規(guī)劃沖動(dòng),，首先還得在規(guī)劃?rùn)?quán)的制衡上下功夫,。常識(shí)是，越是受到約束的權(quán)力,，其“亂來(lái)”的幾率就越小,。

真是不算不知道,一算嚇一跳。新華社報(bào)道,根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2016年5月,全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè),規(guī)劃人口達(dá)34億,。有網(wǎng)友據(jù)此估算,規(guī)劃的這些新城可以容納全世界近一半的人口,。

規(guī)劃是未來(lái)發(fā)展的藍(lán)圖。但恐怕誰(shuí)也沒(méi)有想到,把全國(guó)各地的新城規(guī)劃簡(jiǎn)單地做個(gè)拼圖,竟然會(huì)得到如此一個(gè)夸張的畫(huà)面,。這直觀(guān)地反映了一個(gè)問(wèn)題:各級(jí)規(guī)劃之間相互脫節(jié),地方規(guī)劃往往各自為政,。由此也可以看到,各地都在關(guān)著門(mén),以描繪藍(lán)圖為契機(jī),攤著自己的大餅,而不去管甚至沒(méi)想過(guò)這會(huì)給整體層面帶來(lái)多么嚴(yán)重的問(wèn)題。

有人認(rèn)為,規(guī)劃不等于現(xiàn)實(shí),因此問(wèn)題并沒(méi)有那么嚴(yán)重,。然而,三四線(xiàn)城市樓市的庫(kù)存積壓就是盲目規(guī)劃的惡果。其實(shí),全國(guó)各地規(guī)劃新城人口達(dá)34億已不算什么新聞,早在2014年國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展研究中心有關(guān)負(fù)責(zé)人就提到過(guò)這個(gè)數(shù)字,。這表明,新城規(guī)劃建設(shè)“攤大餅”的問(wèn)題存在已久,。近期媒體再次確認(rèn)這個(gè)數(shù)字,有積極的警示意義:一是幾年間這樣的規(guī)劃結(jié)果并沒(méi)有得到有效糾正,這迫切需要采取措施；二是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力下,為穩(wěn)定增長(zhǎng)各地各級(jí)規(guī)劃批復(fù)的頻度,、密度在增加,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)防規(guī)劃過(guò)多,、過(guò)度而再成“攤大餅”,。

有些地方規(guī)劃部門(mén)把規(guī)劃過(guò)度解釋為超前規(guī)劃,認(rèn)為規(guī)劃過(guò)度也沒(méi)有錯(cuò),只是暫時(shí)超出了當(dāng)前需要,解決規(guī)劃超前他們?nèi)钡闹皇侨恕Ｒ虼司筒浑y理解,部分地方規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示,“我們一個(gè)重要的任務(wù)就是搶人”,。

靠規(guī)劃如何搶人,這讓人很難想象,。但有一個(gè)細(xì)節(jié)值得關(guān)注,那就是得到批復(fù)的這些新城規(guī)劃,大多帶有幾個(gè)關(guān)鍵詞:以人為本,產(chǎn)城融合,城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化……然而,很多規(guī)劃在落實(shí)時(shí),往往忽視了這些關(guān)鍵詞。而恰恰是這些軟環(huán)境建設(shè)不到位,讓那些規(guī)劃下的新城有房市無(wú)人氣,。被招商引資,、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等各種概念炒作,消費(fèi)了新城規(guī)劃這個(gè)概念后,地方發(fā)展迅速淪入沉寂。有的規(guī)劃無(wú)法落實(shí)成為墻上的一張圖,有的新城建好而人跡罕至成為“鬼城”,。

以人為本的城鎮(zhèn)化不應(yīng)是一句空話(huà),。到地方采訪(fǎng),相關(guān)的部門(mén)負(fù)責(zé)人大多能將“以人為本的城鎮(zhèn)化”念得順嘴順口,然而談到如何真正做到這幾個(gè)字,他們又大多感到頭疼不已。在東部某三線(xiàn)城市,當(dāng)?shù)卣O(shè)立政策:大學(xué)生落戶(hù)可享受購(gòu)房補(bǔ)貼,然而響應(yīng)者并無(wú)明顯增長(zhǎng),。反倒是在當(dāng)?shù)貏?wù)工的數(shù)千名農(nóng)民工,有落戶(hù)的意愿卻難以邁過(guò)落戶(hù)的門(mén)檻,。這些地方有條件、有空間吸納這類(lèi)外來(lái)務(wù)工人口,但卻不愿意支付農(nóng)民工市民化的成本,。因此,當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在一個(gè)奇怪的現(xiàn)象:很多城市積極為填充規(guī)劃而“搶人”,卻又把人口進(jìn)城的門(mén)檻抬得太高,拒絕潛在的新市民,。

從規(guī)劃“攤大餅”到“搶人”的勢(shì)利眼,可以看到地方規(guī)劃的扭曲和城市之間競(jìng)爭(zhēng)的激烈,。這也表明城鎮(zhèn)化過(guò)程中,我們?nèi)杂性S多課要補(bǔ):人口和產(chǎn)業(yè)層次的提升,需要循序漸進(jìn)逐步發(fā)展,。如果每一個(gè)城市都定位高端,既忽視了事物發(fā)展的基本規(guī)律,也容易堵住人口流動(dòng)渠道,給自身發(fā)展設(shè)限?！?4億人口”的新城規(guī)劃拼圖戳中了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的軟肋,如果不能有效轉(zhuǎn)變發(fā)展觀(guān)念,、加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同、切實(shí)以人為本,它就會(huì)成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的一塊傷疤,。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已明確:以城市群為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài),。這意味著,科學(xué)的城市發(fā)展導(dǎo)向是中心多元結(jié)構(gòu),城市之間應(yīng)該取長(zhǎng)補(bǔ)短形成互補(bǔ)關(guān)系,而不應(yīng)該繼續(xù)閉門(mén)造車(chē)、各自為政,、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),。

“新華視點(diǎn)”記者近期在多地采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，在特大城市限制人口,、中小城鎮(zhèn)擴(kuò)容的情況下,，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展，紛紛提出2020年,、2030年人口倍增的目標(biāo),。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，截至2016年5月,，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè),，規(guī)劃人口達(dá)34億。

中國(guó)目前的人口增長(zhǎng),，已經(jīng)不可能再像過(guò)去那樣60年增兩倍,。縱然能夠像過(guò)去那樣增長(zhǎng),，到2030年人口規(guī)模也達(dá)不到30億,，那么，地方又是如何提出這些規(guī)劃的呢,？有多少規(guī)劃已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施了呢,？

目前，從上到下都在全力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，正在加大去產(chǎn)能力度,。而且，推進(jìn)的難度比較大,，困難也比較多,。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象原因就在于，前些年地方上項(xiàng)目的熱情過(guò)高,，投資的力度過(guò)大,，造成了今天產(chǎn)能的嚴(yán)重過(guò)剩，也造成了社會(huì)供應(yīng)與社會(huì)需求之間的嚴(yán)重不協(xié)調(diào),，有效供給不足,、無(wú)效或低效供給則過(guò)剩，不得不對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能進(jìn)行調(diào)控,，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革,。

如果在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，特別是新城區(qū)建設(shè)中,，也像鋼鐵,、水泥、煤炭等行業(yè)一樣,，來(lái)個(gè)“大躍進(jìn)”,，那么，十多年以后,，是否也要來(lái)個(gè)城鎮(zhèn)化的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，再把城市“踩平”,，變成農(nóng)村呢？否則,，將會(huì)出現(xiàn)多少空城,、鬼城,。要知道,，僅僅一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，就已經(jīng)在全國(guó)出現(xiàn)了相當(dāng)數(shù)量的空城,、鬼城了，就讓去庫(kù)存成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題了,。如果再建設(shè)3500個(gè)新城新區(qū),，那可就真的是空城遍地,、鬼城遍布了。

我們并不反對(duì)農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移,，農(nóng)村勞動(dòng)力需要在新的就業(yè)機(jī)會(huì)的大背景下,，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐,，建設(shè)一定數(shù)量的新城鎮(zhèn),，這是符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的,，也是提高城鎮(zhèn)化率的必經(jīng)之路,。但前提是，必須充分尊重客觀(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,，堅(jiān)持量力而行、實(shí)事求是的原則,，嚴(yán)格按照中國(guó)城鄉(xiāng)人口的數(shù)量以及發(fā)展趨勢(shì),，制定科學(xué),、合理的發(fā)展規(guī)劃,，而不是各拉各的調(diào),、各彈各的琴,，一窩蜂地都在建新城新區(qū),。如果這樣，城鎮(zhèn)化建設(shè)將給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一場(chǎng)災(zāi)難,。

在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、特別是經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚沒(méi)有達(dá)到可以隨心所欲搞建設(shè)的情況下,，任何一項(xiàng)城市規(guī)劃的制定,，都必須充分考慮需要與可能，考慮地區(qū)平衡、全國(guó)布局合理,，尤其不能脫離實(shí)際再搞大拆大建,。因?yàn)?，前一輪大拆大建留下的后遺癥,，尤其是政府負(fù)債,，還不知消化到何時(shí),。如果再進(jìn)行如此大規(guī)模的新城新區(qū)建設(shè),，政府不僅沒(méi)有能力建設(shè),，而且會(huì)造成新一輪社會(huì)資源的巨大浪費(fèi),。

事實(shí)上,，按照目前的經(jīng)濟(jì)條件以及農(nóng)村居民對(duì)待城市生活的態(tài)度，城鎮(zhèn)化建設(shè)也是不可能一蹴而就的,，而應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn),。別的不說(shuō)，農(nóng)民進(jìn)城后干什么,，就會(huì)成為今后城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要面對(duì)的最大難題,。畢竟，按照多數(shù)農(nóng)民的技能水平和生活習(xí)慣,，是很難適應(yīng)城市生活的,，也是無(wú)法很快成為城市居民的。更何況,，新城新區(qū)的產(chǎn)業(yè)如何定位，是否能夠容納足夠的就業(yè),，也是一大難題,。

也正因?yàn)槿绱耍鎸?duì)各地掀起的新城新區(qū)建設(shè)風(fēng)潮，決策必須高度重視與關(guān)注,，嚴(yán)格按照全國(guó)一盤(pán)棋的要求,，對(duì)各地的新城新區(qū)規(guī)劃進(jìn)行約束與把關(guān),。凡是不具備條件或暫時(shí)不需要建設(shè)的一定要控制其建設(shè)。即便建設(shè),，也要控制好建設(shè)規(guī)劃、控制好投資總量,。特別是那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)、沒(méi)有條件吸引人員進(jìn)城,、產(chǎn)業(yè)提供能力不強(qiáng)、配套設(shè)施難以滿(mǎn)足的地方,，更要嚴(yán)格把關(guān),、嚴(yán)加控制,。

【3500個(gè)新城的規(guī)劃“大坑”,，本質(zhì)上是以巨大投入提供了無(wú)效供給,。這非常具象地表明了以矯正要素配置扭曲,、擴(kuò)大有效供給為目標(biāo)的供給側(cè)改革的重要性,。】

在特大城市限制人口、中小城鎮(zhèn)擴(kuò)容的情況下，一些中小城鎮(zhèn)紛紛提出2020年,、2030年的人口倍增目標(biāo),。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)顯示,，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，截至2016年5月,，全國(guó)縣以上新城新區(qū)超過(guò)3500個(gè),，規(guī)劃人口達(dá)34億，足以容納全世界近一半人口。

容納34億人的城建規(guī)劃，注定是一個(gè)永遠(yuǎn)填不滿(mǎn)的“大坑”,。按照“十三五”規(guī)劃綱要,，到2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)60%,，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)45%。目前的戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率為39.9%,，要在未來(lái)實(shí)現(xiàn)45%的城鎮(zhèn)化率,，大約增加1億人的住房需求。即使把非城鎮(zhèn)戶(hù)籍的常住人口全部視作有購(gòu)買(mǎi)力并有強(qiáng)烈進(jìn)城意愿的購(gòu)房群體,，能容納4億人的新城規(guī)劃也已足夠,。與之相比，能裝得下半數(shù)地球人的新城新區(qū)規(guī)劃,，顯然出現(xiàn)了嚴(yán)重的供需錯(cuò)配,。

這是怎么發(fā)生的？把新型城鎮(zhèn)化,、人的城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單等同于土地開(kāi)發(fā)建設(shè)是主要原因,。提高城鎮(zhèn)化率的戰(zhàn)略規(guī)劃，被有意無(wú)意地當(dāng)作了大規(guī)模建城的令旗,，而不少地方本來(lái)就有按捺不住的土地開(kāi)發(fā)沖動(dòng),。以城鎮(zhèn)化為名重塑城市面貌，不僅意味著看得到的政績(jī)和GDP增長(zhǎng),，在一定程度上還意味著增加地方升格的機(jī)會(huì),。如果城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大，管理繁重,，地方升格的可能性就會(huì)大大增加,。由此也不難理解一些地方規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)人的直言不諱：“重要的任務(wù)就是搶人?！边^(guò)多考慮城鎮(zhèn)化可能帶來(lái)的利益前景,，而不是注重城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公眾權(quán)利關(guān)系的調(diào)整，新型城鎮(zhèn)化就很容易走向“土地的硬化”這條老路上,。

另一個(gè)原因是,，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃是涉及土地制度完善,、社保體系改革、央地事權(quán)分置等更深層次的命題,，而這些命題尚在解決半途,。新城新區(qū)瞄準(zhǔn)的增量人口其實(shí)就是進(jìn)城農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，其原有土地權(quán)益能否得到保障和銜接,，進(jìn)城后社會(huì)保障能否跟上,，都還在探索當(dāng)中。而隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控權(quán)下移,，央地事權(quán)如何分配最有利于三四線(xiàn)城市房地產(chǎn)去庫(kù)存,，同時(shí)擴(kuò)大對(duì)新市民的住房供應(yīng)能力，也需跟隨實(shí)踐調(diào)整,。在這種情況下,，對(duì)地方城建規(guī)劃缺少有效的宏觀(guān)管理。

對(duì)于這樣過(guò)于離譜的規(guī)劃,，糾錯(cuò)以減少浪費(fèi)是必然的,。事實(shí)上，相關(guān)的管理機(jī)制并不是沒(méi)有,。今年2月頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》明確規(guī)定,，制定城市總體規(guī)劃要依法而行，要走本級(jí)政府編制,、社會(huì)公眾參與,、同級(jí)人大常委會(huì)審議、上級(jí)政府審批的程序,；要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃督察全覆蓋,，等等。試問(wèn),，3500個(gè)新城規(guī)劃,，有多少走了相關(guān)程序？

3500個(gè)新城的規(guī)劃“大坑”,，本質(zhì)上是以巨大投入提供了無(wú)效供給,。這非常具象地表明了以矯正要素配置扭曲、擴(kuò)大有效供給為目標(biāo)的供給側(cè)改革的重要性,。否則,，類(lèi)似的“大坑”還會(huì)出現(xiàn)。

【如何看待今天城市房產(chǎn)的存量負(fù)擔(dān),？就像我國(guó)當(dāng)年成功地將“人口負(fù)擔(dān)”變?yōu)椤叭丝诩t利”一樣,，“存量負(fù)擔(dān)”亦可以變?yōu)椤按媪考t利”】

這幾天，一則2014年初就曾爆出的“全國(guó)規(guī)劃新城新區(qū)將裝下34億人”的舊聞,，再次成為輿論熱點(diǎn),。媒體報(bào)道援引的數(shù)據(jù)顯示,，截至2016年5月，全國(guó)縣及縣以上的新城新區(qū)有3500多個(gè),，這些新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)到34億,。這意味著，可以把一半地球人都裝進(jìn)來(lái),，的確聳人聽(tīng)聞,。

這一數(shù)字是怎么得來(lái)的呢？我國(guó)對(duì)于規(guī)劃用地有1萬(wàn)人/平方公里的標(biāo)準(zhǔn),，一般可由規(guī)劃用地規(guī)模倒推出人口規(guī)模,。需要說(shuō)明的是，這種算法只適用于“建設(shè)區(qū)”規(guī)劃,。而對(duì)于大多屬于“政策區(qū)”的新區(qū)來(lái)說(shuō)，并不適用,。如果混淆“建設(shè)區(qū)”和“政策區(qū)”,，那么占地1.68萬(wàn)平方公里的北京市，規(guī)劃人口將要達(dá)到1.68億,，這顯然不符合事實(shí),。從這個(gè)角度，新城新區(qū)規(guī)劃人口達(dá)到34億之所以可能是“神仙數(shù)”,，原因也在于此,。

雖然“34億人舊聞”的命題不真，但它再次引發(fā)的輿論關(guān)注,，還是提醒我們要關(guān)注城市發(fā)展中的真問(wèn)題,。我們都知道，過(guò)去的20多年,，中國(guó)城市的發(fā)展一定程度上依賴(lài)于土地財(cái)政,，它對(duì)緩解地方財(cái)力不足、公共品供給融資難,，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和提升城鎮(zhèn)化水平等,，都曾有不小的促進(jìn)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,，土地財(cái)政在缺少必要制度約束的情況下,，手段往往成了目的，不僅不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),，還加大了金融風(fēng)險(xiǎn),、透支了未來(lái)收益。從2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,，全國(guó)城市存量房產(chǎn)創(chuàng)歷史新高,，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資增速創(chuàng)歷史新低,，作為曾經(jīng)的制度創(chuàng)新的土地財(cái)政亟待轉(zhuǎn)型。

在這樣一個(gè)發(fā)展階段,，大規(guī)模的“造城運(yùn)動(dòng)”恐怕已經(jīng)難以持續(xù)——這也是“34億人舊聞”引發(fā)公眾焦慮的原因,，人們意識(shí)到了盲目“造城”增量變存量的后果。

習(xí)近平總書(shū)記講“問(wèn)題意識(shí)”,，“有什么問(wèn)題就解決什么問(wèn)題”,。在中國(guó)城市發(fā)展的過(guò)程中，認(rèn)清真問(wèn)題,，解決真問(wèn)題,，才能帶來(lái)真正的變革發(fā)展。如何看待今天城市房產(chǎn)的存量負(fù)擔(dān),？就像我國(guó)當(dāng)年成功地將“人口負(fù)擔(dān)”變?yōu)椤叭丝诩t利”一樣,，“存量負(fù)擔(dān)”亦可以變?yōu)椤按媪考t利”。在2015年11月的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上,，習(xí)近平總書(shū)記就提出“要化解房地產(chǎn)庫(kù)存,，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展”。而隨后召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議,，更是為城市建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì),，提出了盤(pán)活存量、緊湊集約,、高效綠色等發(fā)展目標(biāo),。

可以說(shuō)，未來(lái)中國(guó)的城市發(fā)展,，不是大干快上,，而是深耕挖潛；不是圈地蓋樓賣(mài)房,，而是盤(pán)活存量,。通過(guò)盤(pán)活存量，為城市居民提供更高品質(zhì)的城市空間,，進(jìn)而為居民增加生活便利,、提升生活品質(zhì)、創(chuàng)造消費(fèi)條件,。換句話(huà)說(shuō),，今天的城市居民，不是沒(méi)有更豐富的生活需求,，而是缺乏這些新需求的載體,。為什么上海的迪士尼生意如此紅火？為什么北京的798藝術(shù)區(qū)游人如織？為什么一些城市的健身場(chǎng)所,、文化藝術(shù)區(qū)開(kāi)一個(gè)火一個(gè),？原因就在于此。今年5月印發(fā)的《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015—2020年）》之所以提出,，要通過(guò)建設(shè)用地“減量瘦身”,，倒逼城市功能提升，原則上新增建設(shè)用地嚴(yán)控,，鼓勵(lì)存量轉(zhuǎn)化,、存量挖潛，不宜再進(jìn)行高強(qiáng)度大規(guī)模建設(shè),，原因也在于此,。

目前，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已超過(guò)56%,，相比改革開(kāi)放之初不足20%的城鎮(zhèn)化率,，有了巨大進(jìn)步。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,，城鎮(zhèn)化率在30%到70%之間是城市快速發(fā)展階段,。目前我們的城市發(fā)展所面臨的問(wèn)題，并不是中國(guó)獨(dú)有的,，發(fā)達(dá)國(guó)家也經(jīng)歷過(guò)同樣的問(wèn)題。發(fā)展的問(wèn)題要在發(fā)展中解決,，我們可以從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷中總結(jié)經(jīng)驗(yàn),、吸取教訓(xùn)，通過(guò)“框定總量,、限定容量,、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量,、提高質(zhì)量”,，實(shí)現(xiàn)城市新舊發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)換，真正實(shí)現(xiàn)以人為本,、以經(jīng)濟(jì)規(guī)律為基礎(chǔ),、以促進(jìn)發(fā)展為目標(biāo)的城市發(fā)展。這既是城市發(fā)展的必然要求,，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容,。