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近來，某些地區(qū)“臨時工”城管的“暴力執(zhí)法”事件時有發(fā)生,，事后處理結果卻出奇的一致：直接肇事者大都以“臨時工”的身份為單位做“擋箭牌”,。這種“丟卒保車”的“臨時工亂象”竟然成為目前很多機關單位的危機公關通用模式，確實令人擔憂,。

所謂“臨時工”是與“正式工”相對的稱謂，屬于本單位的“非在編人員”,。我國《勞動合同法》并沒有臨時工的概念,，按照該法規(guī)定，用人單位應該與員工簽訂勞動合同,，臨時工與正式工都要接受崗前培訓,，遵守同樣的法律法規(guī)和單位制度。實踐中二者的區(qū)別在于，臨時工不占“在編名額”,，工資基數(shù)與正式工有所不同,。可見,，臨時工和正式工的差別體現(xiàn)在單位內(nèi)部福利和人事制度方面,，在對外工作中兩者都是供職單位的代表，他們的職務行為后果都由單位承擔,。

協(xié)警,、協(xié)勤、編外城管等都屬于臨時工的范疇,。行政執(zhí)法機關熱衷雇傭他們的原因除了節(jié)約成本,，彌補行政人員編制不足以外，更重要的是,，臨時工在危機公關時可做“替罪羊”使用,。其實，這種一廂情愿的想法是與法律相沖突的,。

從行政法角度說,，臨時工不能成為合法的“執(zhí)法主體”?！俺肿C上崗”是行使行政執(zhí)法權的前提條件,。臨時工并非行政單位在編人員，并未配發(fā)執(zhí)法證件,，即便是有機關配發(fā)的“授權執(zhí)法書”也不符合“持證”執(zhí)法的形式要求,。同時，“臨時工”也不能成為執(zhí)法權的委托對象,，他們的作用只能是協(xié)助工作,，從事一些不涉及實質(zhì)執(zhí)法過程的輔助性工作，比如,，開車,、后勤等。所以,，“臨時工執(zhí)法”這本身就是一個偽命題,。

在“暴力執(zhí)法”系列事件中，臨時工既不是直接執(zhí)法者,，也不是委托執(zhí)法者,，他們不可能成為法律責任的承擔者。一方面,，如果執(zhí)法機關非法授權臨時工“行政執(zhí)法權”,，那么,，按照行政法規(guī)定，非法授權者就應該成為直接責任人,。另一方面,，如果在執(zhí)法過程中臨時工以“協(xié)助者”的身份暴力執(zhí)法，那么,，責任主體就應該是被協(xié)助單位,。所以，臨時工無論如何也輪不上成為最終責任“替罪羊”,。

如果臨時工的“執(zhí)法”被認定為“個人行為”或“越權行為”的話,，用人單位仍然不能擺脫干系。因為臨時工的對外“執(zhí)法”使用的是單位的名義,，社會公眾從外表上無法分辨出“公事”還是“私事”,，“正式工”或是“臨時工”，這就構成了法律上的“表見代理”,。他們的行為對外并不代表自己,，而代表了雇傭單位，產(chǎn)生的法律責任當然要由雇傭者承擔,。

因此,，某些行政單位把“臨時工”當成“擋箭牌”的做法在法律上說不通，在情理上也無法讓社會公眾接受,。這種“掩耳盜鈴”的社會亂象應該成為下一步行政權力治理工作的重中之重,。

□朱巍（學者）

近日,，因“暴跳踩商戶頭”而將延安城管推到輿論的風口浪尖,。有延安市民反映稱，延安市城管局長張建朝豪華座駕嚴重超標,，配車超過部級領導配車,。記者調(diào)查證實，張建朝的座駕是一輛豐田越野車,，市場報價達到40多萬元,。（6月7日新京報）

真乃“人怕出名豬怕壯”。延安城管隊員“暴跳踩商戶頭”,，延安市城管局便招來億萬雙眼睛嚴重注視,。先是發(fā)現(xiàn)這尚不富裕革命老區(qū)30層高樓樓頂?shù)摹俺枪艽髲B”異常扎眼，有關方面便拆除了“城管大廈”的巨型標牌,。接著追問僅僅200萬人口的延安市城管大樓要這么大嗎,？有關方面不得不承認“辦公面積稍有超標”。

現(xiàn)在又發(fā)現(xiàn)城管局長的座駕標準超過部長級,，這可不是玩笑的,。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第七十八條第三款規(guī)定：購買,、更換超過規(guī)定標準的小轎車或者對所乘坐的小轎車進行豪華裝修的,，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分,；情節(jié)較重的,，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的,，給予開除黨籍處分,。這局長對城管隊員暴力執(zhí)法和辦公大樓超標該負何責暫且不談，單單這豪華座駕就該夠局長受的了,。然而不,，延安市城管局紀委書記王成章稱，局長越野車是“下屬單位借給城管局使用”的,。

只是細讀新聞,、慢品王書記的辯詞后，還能發(fā)現(xiàn)詭異之“借”的N點疑問,。疑問1,，長慶油田油井漏油污染到王瑤水庫，延安市城管局自來水公司全力以赴搶險,，長慶油田依據(jù)什么規(guī)章制度給城管局“獎勵”一筆錢,，而不是勞務費？疑問2,，會計賬本上反映這筆錢是“獎勵”給延安市城管局的,，還是“獎勵”給其下屬自來水公司的？疑問3,，“獎勵”的這筆錢數(shù)字是多少,，大于等于還是小于局長座駕的購買價？疑問4,，局長座駕這款車市場最低配置報價40萬元,，那么局長座駕實際上花費了多少萬？疑問5,，城管局下屬單位購買這輛豪華越野車目的是什么,，是否專門借給局長的？疑問6,，局長借車履行了什么手續(xù),，無限期借用，還是臨時借用,，借用期的費用怎么安排的,？疑問7,，局長借用下屬單位的豪華車，其合法依據(jù)又是什么,？疑問8,，城管局是執(zhí)法機關，如何能有下屬公司興辦產(chǎn)業(yè),？城管局長是政府官員,，如何能夠成為商業(yè)公司的上司？

一個“借”字,，早已聽慣不怪,。自從中央明文規(guī)定各級政府領導官員配車標準以后，凡是被曝光超標使用豪華座駕的,，無一例外都是借用的或者受贈的,。有借用企業(yè)的，有朋友贈送的,，又有下屬公司借用的,。其實別把大眾當傻子，誰不知道其中的鬼把戲,？不過又是一起“上有政策,、下有對策”的生動案例罷了。顯然,，所有這些“借”,，于法無據(jù)，于理不通,，于情不合,，統(tǒng)統(tǒng)都是該受處分的非法行為，必然給執(zhí)法公平,、行政公正暗埋陷阱,。

又見“臨時工”肇事!近日延安市城管局就“城管醉酒執(zhí)法打人”回應稱,網(wǎng)絡曝光視頻中,打人的是臨時聘用人員,沒有正式編制。一出事就是“臨時工”擔著,這成了許多部門在遇到輿情事件之后的“標準”應對手段,。

拿“臨時工”當“擋箭牌”的招數(shù),10多年前就用濫了,但時至今日依然被一些部門奉若法寶,。某媒體大樓發(fā)生大火,倒霉的是“臨時工”；忽悠了一堆人的“共和國脊梁”頒獎,偽造文件的是“臨時工”,；說高校亂收費不算大事的某省教育廳新聞中心主任,也是“臨時工”……似乎只要與“臨時工”撇清關系,就能讓涉事單位擺脫所有責任,。

長期以來,“臨時工”與“正式工”同工不同酬,還要在“正式工”不方便或者不愿意出面的時候沖在最前面,出了問題承擔責任?！芭R時工”也是這些部門的工作人員,是代表用人單位履行職責,。工作行為造成的不良后果,應當由用人單位負責。拿“臨時工”為用人單位管理不嚴,、暴力執(zhí)法等行為來開脫,顯然說不過去,。

用“臨時工”頂罪,讓人難以信服,并招致公眾的反感,。每次發(fā)生突發(fā)事件,在調(diào)查結果出來之前,人們都會調(diào)侃:是否又會把責任推到“臨時工”身上。不幸的是,被猜中的結局還真不少,。以至于“臨時工”真闖禍了,也有許多人會懷疑是不是政府部門又在“丟卒保車”,。這樣的懷疑,正逐漸消磨政府的公信力。

出事了讓“臨時工”擔著,這種行為嚴重損害了政府的形象,不應再聽之任之,。在對待“臨時工”的問題上,政府部門應當一視同仁,出了事就應當追究用人單位及負責人的責任。這需要地方政府部門有直面責任的勇氣,同時還要敢于打破“護短”的陋習,。我們期待“臨時工”不再成為“擋箭牌”,期待所有的政府工作人員依法履職,。

新華社濟南6月5日專電

　　近日,，延安再次成為全國人民矚目的焦點,。引起公眾關注的，并非因為它曾經(jīng)作為革命圣地在新形勢下采取新舉動弘揚延安精神,，而是城管雇用的“臨時工”執(zhí)法時跳踩商戶頭的惡行,。接著，被網(wǎng)友曝光的30層城管大廈再次吸引了公眾眼球,。(見6月5日華商報)

　　專門為城管建立獨立的30層豪華大樓,，這在全國大概是絕無僅有的，就連京津滬渝杭深這些人口眾多的一線城市,，也未曾聽說過,。因此，引來眾多網(wǎng)友質(zhì)疑和拍磚：延安城管果然霸氣,，竟然有獨立大樓,，而且還這么高，與之相比周圍建筑看起來矮了一大截,。5月31日,，延安城管監(jiān)察支隊鳳凰隊8名執(zhí)法人員中，在編的有4人,，包括跳踩商戶頭的人在內(nèi)共有4名臨時工,，說明延安城管在編人員并不多，人手極為短缺,。這樣,，建30層豪華大廈，就很難解釋得通了,。

　　據(jù)有關信息披露,，延安市人口約216萬人，市區(qū)狹長,，沿著延河而建,，中心區(qū)寶塔區(qū)約40萬人口,，不過是一座小城市。城管,，顧名思義,，主要職責是負責城市管理的執(zhí)法部門。30層的大廈,，若按每層入住30至40人計算,，大約可容納1000多人辦公。一個人口不過40萬的城區(qū),，需要1000多名城管嗎?而中央一再三令五申,，嚴禁超標準建豪華辦公樓。建那么高的延安城管大廈,，如果說是頂風上恐怕也不能算是扣帽子,。

　　反過頭來，再探討一下城管該如何執(zhí)法,。實際上,，政府許多部門都在參與城市管理，例如,，市場經(jīng)營活動由工商,、質(zhì)監(jiān)、消協(xié)管,，環(huán)境衛(wèi)生由環(huán)衛(wèi)管,，城市建設由建設部門管，交通由交管部門管,，綠化由園林管......留給城管的,，只剩下街道兩旁亂搭建、亂擺攤,、亂設點,，以及流動商販了。而交集最多的,，當在城管與流動攤販之間,，一個要管，一個不服管,，進而引發(fā)沖突,。

　　所謂一個巴掌拍不響，講的是沖突雙方都有責任,。盡管城管執(zhí)法有他的難度,，但毋庸諱言，引發(fā)矛盾沖突的一個重要原因，誠如網(wǎng)友所說的是城管的“霸氣”,。以延安5月31日發(fā)生的城管與自行車修理鋪老板發(fā)生的那場沖突為例,，幾輛自行車停放可能影響了市容秩序，完全可以通過宣傳城市管理法規(guī),，勸說修車鋪老板或車主轉(zhuǎn)移到不影響市容的地方停放,。城管憑什么不問青黃皂白就予以沒收?自行車、攤販出售的商品,，都屬于公民的個人財產(chǎn),，只有因為違法、經(jīng)過法院判決才能予以沒收,，誰賦予城管沒收個人財產(chǎn)的權力?在雙方發(fā)生沖突時,，跳踩人頭的行為，則超出了執(zhí)法的范疇,，是在踐踏人權，違法犯罪,。

　　城管執(zhí)法的對象主要是街旁小門店和流動攤販,，而這些人多數(shù)是為了謀生的失業(yè)人員或老年人，屬于弱勢群體,。如何既給他們留有生存的空間,，又通過宣傳教育和柔性執(zhí)法使他們自覺遵守城市秩序，無疑是一個需要研究和破解的課題,。時下,，亟待解決的是，如何強化城管執(zhí)法為民觀念,，去掉不該有的霸氣!

媒體最近報道了兩起城管施暴事件。

5月31日,，延安一名城管雙腳跳起猛踹一商戶頭部,，彼時，一輛牌號陜J1397警的普桑警車經(jīng)過,，但未做任何停留（人民網(wǎng)6月4日）,。5月25日，安徽淮北市濉溪縣一高考生因拍攝城管粗暴執(zhí)法遭到城管圍毆,，現(xiàn)場對面就有一交通崗亭,，3名交警均沒有上前阻攔。事后被打者報警,，20多分鐘過去,，警車未到現(xiàn)場。到派出所看監(jiān)控錄像，該路口的監(jiān)控錄像也離奇地“獨自”壞了,。（《中國青年報》6月5日）

警察為何沒有出手,？濉溪縣的交警說，沖突雙方的人多,，“我們?nèi)松?，說了也沒人聽”；延安的警察則表示,，正在調(diào)查,，“不方便對外透露任何細節(jié)?！?/p>

無論調(diào)查結論如何,，也無論現(xiàn)場交警到底“說了”沒有，現(xiàn)實的情形是,，施暴的城管打人后揚長而去,，身后留下幾個傷痕累累的受害者、一地的狼藉,，還有若干盤旋在民眾心中的問號——警察明明就在民眾身邊,，怎么就可以熟視無睹，怎么就不能“控制局面”呢,？

《人民警察法》規(guī)定,，人民警察的任務是“維護社會治安秩序……預防、制止和懲治違法犯罪活動”,，必要時“可以當場盤問,、檢查”。一方面,，警察的介入可以預防局面進一步失控,，避免產(chǎn)生更大的社會傷害；另一方面,，也可以有效保護公民的人身安全,，維護公平正義。無論現(xiàn)場事態(tài)是不是明朗,，只要是可能損害到社會治安秩序的行為,，警察的介入至少可以產(chǎn)生一種制約。

然而,，當城管施暴時,，現(xiàn)場的警察卻回避甚至袖手旁觀。在濉溪縣,，明明是城管打人,，激起民憤，從而引起人群聚集，這點連當時在場的交警亦不否認,，可他們卻一再表示自己在疏導交通,，試想，若不及時制止事端,，疏導交通有用嗎,？

或許有人會說，同樣都是執(zhí)法主體,，警察恐怕不好去管城管的事,。這樣的說法不免片面。其一,，盡管均為執(zhí)法主體,，但警察責在維護社會治安，有權力,、有義務及時制止任何社會沖突事件,；其二，沒有任何一項規(guī)定表明,，城管執(zhí)法可以凌辱,、毆打商戶乃至無辜路人，一旦城管打人,，則其行為就不再是執(zhí)法而是在犯法，警察當然可以介入處置,。

城管打人而警察袖手,，會在民眾中產(chǎn)生惡劣的印象，甚至會讓民眾武斷地認為,，其間可能存在曲意回護,。這些年來，城管打人事件屢屢發(fā)生且愈演愈烈,，其中固然有城管隊伍多“臨時工”,、人員素質(zhì)參差不齊等因素，卻也與缺乏必要的外部約束,，甚至存在或隱或顯的縱容有關,。

“合同工”、“臨時工”執(zhí)法現(xiàn)象今后有望在廣東杜絕,?！稄V東省法治政府建設指標體系（試行）》6月1日起施行，要求依法確定行政執(zhí)法資格,，落實行政執(zhí)法主體合法性審查和行政執(zhí)法人員資格管理制度,，加強行政執(zhí)法隊伍管理，杜絕合同工、臨時工等無執(zhí)法資格人員上崗執(zhí)法,。（據(jù)6月5日《人民日報》）

公眾對“臨時工”的印象不太好,，皆因如今“臨時工”屢屢成為新聞焦點，沖在第一線干臟活累活的是“臨時工”,，而犯錯后擔責任背黑鍋的也是“臨時工”,。特別是在城管、警察等執(zhí)法機構里,，大量聘用“臨時工”上崗成為普遍現(xiàn)象,，而要有啥負面新聞出來，肯定又是“臨時工”被推上前臺,，公眾也習以為常了,。要是“臨時工”不再執(zhí)法了，那么以后又該由誰來做“替罪羊”呢,？

遠的且不說了,，就在近日，網(wǎng)曝陜西延安街頭城管暴力執(zhí)法的視頻,，幾名城管隊員對一男子進行圍毆,，其中一城管竟用腳猛踩對方的頭。有網(wǎng)友評論說,，“一看就是臨時工干的,。”果然不出網(wǎng)友所料,，延安城管部門回應稱,，“腳踩商戶頭”城管為“無正式編制人員”。不管事件最終處理結果如何,，“臨時工”再次成為事件責任人,，不免令人感到啼笑皆非。

廣東省要求杜絕“合同工”,、“臨時工”等上崗執(zhí)法,，是一個撥亂反正的做法。因“臨時工”本身就缺乏法律授權執(zhí)法職能,，不應參與執(zhí)法工作,。而且不僅僅是廣東省，其它地方也有類似規(guī)定,，諸如重慶市去年4月就禁止“臨時工”申請執(zhí)法資格,；黑龍江省去年出臺規(guī)定，“臨時工”不得成為行政執(zhí)法人員,；而昆明市則從今年7月起,，“臨時工”禁止參與執(zhí)法,。顯然，各地政府已經(jīng)認識到,，“臨時工”上崗執(zhí)法弊端太多,，需要予以糾偏。

但是,，由于各地執(zhí)法部門人手不足,，任務繁重，往往聘請了大量“臨時工”,，且將臟活累活都推給他們做,，遇到麻煩就先頂上?？梢?，要想真正杜絕“臨時工”上崗執(zhí)法行為，就不能光依靠出臺文件規(guī)范,，還需想法解決執(zhí)法人力不足問題,，明確落實責任關系，避免隨意推卸過錯,。

同時亦要考慮到,，執(zhí)法部門已習慣使用物美價廉的“臨時工”，驟然禁止的話,，阻力必然很大,。政府需要切實貫徹規(guī)定，執(zhí)法部門也要順勢轉(zhuǎn)變思維,，不能再依賴“臨時工”干活和頂缸,，而要加強和完善人員管理制度，在法律許可范圍之內(nèi),，依法履行職責，切勿再隨意超越界限,。

6月3日,，延安城管被指酒后執(zhí)法打傷多人，在被網(wǎng)友曝光的視頻中,，甚至還有城管踩在倒地商戶頭上猛跺的畫面,，讓人不忍直視。

事情在網(wǎng)絡迅速傳播,，“延安城管”成了微博熱門話題,，網(wǎng)民在譴責城管暴力傷人的同時，也在猜測此事的后續(xù)——是不是又是“臨時工”肇事,。一天后,，答案無出其左右,，延安市城管局黨委作出回應，對于當天執(zhí)法當中的所有相關人員,，一律予以停職,、待崗調(diào)查。同時,，該市城管局聯(lián)合調(diào)查組還公布“雙腳跳起踩踏商戶”的男子為臨時聘用人員,。

及時的回應不失為一次良好的公關，但是這樣格式化的回應卻讓民眾苦笑且無奈,，似乎只是為了讓民眾平息怒火,，讓主管人員官位安穩(wěn)而發(fā)出的。

就算是“臨時工”作案,，相關領導也難辭其咎,。不說城管“臨時工”如何招聘，可能僅僅是相關領導“打聲招呼”,；也不說按照國家規(guī)定,，“臨時工”進場時，必須進行培訓考核合格后才能上崗,；單單讓這樣醉酒,、衣衫不整、有暴力傾向的“臨時工”城管去行使國家權利,，領導難道就沒有失職之罪,？

可以說，一旦發(fā)生事情,，單單處分下屬或者“臨時工”有做“縮頭烏龜”之嫌,。而處理完下屬和“臨時工”之后，事情就成了“斷頭新聞”,，似乎也無人再追問,，領導都可以松一口氣了。這在偌大的中國也成了笑談,。

以香港地區(qū)為例,，因為下屬或自己行為不檢而引咎辭職的官員不在少數(shù)。而在中組部發(fā)布的《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》第四章中關于“引咎辭職”的解釋之一是,， “疏于管理監(jiān)督,，致使班子成員或者下屬連續(xù)或多次出現(xiàn)嚴重違紀違法行為，造成惡劣影響,，負主要領導責任的”,。也就是說， “臨時工”肇事,，領導并不是安然無虞,，也別把“臨時工”不當下屬,。

值得思考的，“公務員聘任制”改革是最近的熱點,，如果在將來,，聘任制成功執(zhí)行了，這些“聘任”的公務員,，還能稱他們?yōu)椤芭R時工”并以此作為借口嗎,？

為社會所詬病的“臨時工”執(zhí)法現(xiàn)象有望在廣東銷聲匿跡。6月1日起正式實施的《廣東省法治政府建設指標體系》要求,，嚴格落實行政執(zhí)法人員資格管理制度,，杜絕“合同工”、“臨時工”等無執(zhí)法資格人員上崗執(zhí)法,。

近幾年,，臨時工暴力執(zhí)法、亂執(zhí)法事件時有耳聞,，在一些執(zhí)法事件中,，打人的是“臨時工”、公車私用的是“臨時工”,，雷人雷語的也是“臨時工”……而事發(fā)后,，臨時工又往往成為“替罪羊”的代名詞，特別是在一些執(zhí)法糾紛中,，“臨時工”很容易被拿來作“擋箭牌”,，成為最后的責任人，等到問責時,，執(zhí)法部門一句輕描淡寫的“已辭退亂執(zhí)法的臨時工”,，就可以大事化小、小事化了,。

臨時工到底應不應該有執(zhí)法權,？由于缺乏明確的法律規(guī)定，很多行政執(zhí)法部門都打起了“擦邊球”,，紛紛聘用臨時工代替執(zhí)法,，比如說城管協(xié)管員、交通協(xié)管員,、輔警等，于是在很多城市形成了一種執(zhí)法怪象：這些本沒有執(zhí)法權的臨時工很多時候卻沖在了執(zhí)法的最前線,，光明正大地行使起了執(zhí)法權,，戴著一個象征身份的袖標，就可以隨意沒收小販的東西,，就可以給違章停車的貼罰單,。由于這些臨時工擁有事實上的執(zhí)法權,，而又缺乏相應的責任，權責不對等導致亂執(zhí)法現(xiàn)象頻頻發(fā)生,，執(zhí)法沖突也就在所難免,。

明知道放任臨時工執(zhí)法會帶來一定的風險，為何執(zhí)法部門仍愿意聘用臨時工執(zhí)法,？答案很明顯——用工成本低,，管理成本低，既可以當廉價勞動力用,，出問題了又可以“背黑鍋”,，這樣的臨時工自然討用人單位喜歡。

從這個意義上來說,，廣東要杜絕臨時工,、合同工等無執(zhí)法資格人員執(zhí)法，既是對當前執(zhí)法亂象的整治,，也是對執(zhí)法部門亂下放執(zhí)法權的約束,，更是建設法治政府的應有之意。其實在廣東之前,，已經(jīng)有不少地方都出臺規(guī)定禁止臨時工執(zhí)法：重慶市從去年4月就禁止臨時工申請執(zhí)法資格,；黑龍江省去年也出臺規(guī)定，臨時工不得成為行政執(zhí)法人員,；昆明市從今年7月起,，臨時工禁止參與執(zhí)法。這些都是對執(zhí)法亂象的理性糾偏,。

非法定的人員本來就不具有執(zhí)法權,，這是法治題中應有之義，禁止臨時工執(zhí)法,，是法治建設的必然,，是進步的表現(xiàn)。由于臨時工執(zhí)法現(xiàn)象存之久矣,，且受到一些執(zhí)法部門的歡迎,，禁止起來并非易事。從善治角度,，竊以為應該給公眾賦權,，明確告訴公眾，可以對臨時工執(zhí)法說不,，并開辟通道,，接受投訴并及時處理。（子在淵）