■大部制改革,，部門的合并只是一種表象,，實質(zhì)是通過機構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能,，增強政府在公共服務、社會管理,、經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面的責任,。事實上，這也是當前我國進一步深化行政管理體制改革的重點和方向,。
今年全國兩會的一項重要內(nèi)容,，是審議《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》。按照草案內(nèi)容,，這次國務院機構(gòu)改革,，將把職能轉(zhuǎn)變放在更加突出位置，堅持積極穩(wěn)妥,、循序漸進,、成熟先行，繼續(xù)簡政放權(quán),、推進機構(gòu)改革,、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制,?？梢哉f，這是對過去國務院機構(gòu)改革特別是上一輪大部制改革經(jīng)驗的總結(jié),。
大部制改革的核心
改革開放以來,，國務院和地方政府已經(jīng)進行過多次機構(gòu)改革，但由于歷次改革著眼于機構(gòu)的分分合合,，因而成效有限,。5年前的上一輪國務院機構(gòu)改革首次按照大部制模式來對職能相同或相近的政府機構(gòu)進行整合歸并，綜合設(shè)置,，以減少機構(gòu)重疊,、職責交叉，提高政府效能,，從而初步改變了以往機構(gòu)改革中簡單的“加減法邏輯”,，組建了“大部制”為基本框架的政府機構(gòu)。
但上一輪大部制改革也留下了一些遺憾,，主要是合并后的部門職能并未有機整合,，內(nèi)部運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，職能未徹底轉(zhuǎn)變,，改革未突出戰(zhàn)略和重點,，以及大部門決策協(xié)調(diào)能力亟待提升。這既有改革經(jīng)驗不足的原因,，亦有對大部制的理解偏差,，同時，還有整體大環(huán)境的掣肘,。
大部制這一概念是從西方國家引入的,，上世紀七八十年代，西方興起了一場新公共管理運動,，重塑政府,，再造公共管理部門，由此政府的效率有了很大提高,。但西方的新公共管理運動以及在這一理論指導下的大部制有它的生成條件,，即在一種相對成熟的民主、法治的環(huán)境中形成,。而中國缺少的正是這樣一種社會環(huán)境,。對政府而言，民主法治首先意味著權(quán)力受到極大制約,。換言之,，在大部制改革中,，存在著一個權(quán)力約束問題，大部制必以權(quán)力受到約束為前提,。從這個角度看,，我們所理解的大部制，天生就內(nèi)含著缺陷,。
權(quán)力不受約束的大部制可能會導致什么后果呢,？過去幾個部門分立，雖然辦事效率低下,，但部門之間為了私利,，可能互相制約，現(xiàn)在把這些部門合在一起,，成為一個超級部門,，原來部門之間的分權(quán)就沒有了，權(quán)力更加集中,。
另一方面,，既然大部制是按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，將職能相對接近的部門進行橫向合并,，拓寬管理幅度,，那么，它也就要求在合并各職能部門的同時,，新部門的職能必須跟著轉(zhuǎn)變,。也就是說，大部制改革必須同時要對政府的職能進行精簡和轉(zhuǎn)換,，包括行政審批權(quán),、價格管制權(quán)、資源控制權(quán)和對經(jīng)濟的干預權(quán)都要大幅縮減,，通過精簡機構(gòu)促進政府職能的轉(zhuǎn)變,，逐步退出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟和社會事項交由市場,、社會調(diào)節(jié)，政府則重點做好宏觀規(guī)劃,、政策制定,、公共服務及監(jiān)督管理工作，為社會創(chuàng)造一個好的發(fā)展環(huán)境,，切實減少微觀管理和具體的審批事項,，從而使政府部門更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理和公共服務的角色定位要求。這才是大部制改革的核心,。
行政體制改革的重點和方向
如果大部制改革達不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果,，它就會像之前的歷次政府機構(gòu)改革一樣,，陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。
所以,，大部制改革,，部門的合并只是一種表象，實質(zhì)是通過機構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu),，轉(zhuǎn)變政府職能,，增強政府在公共服務、社會管理,、經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面的責任,。事實上，這也是當前我國進一步深化行政管理體制改革的重點和方向,。
作為處于“深水區(qū)”的改革,，政府改革是中國全面改革的關(guān)鍵。目前經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的一系列矛盾,、問題和隱憂,，歸根溯源，是由于政府改革不到位,、體制不健全造成的,。對于政府改革，我們需要從一個更宏觀的視野來看待,。因為,，政府改革或者確切地說行政體制改革，涉及黨政關(guān)系,、政民關(guān)系,、政企關(guān)系、政事關(guān)系和政社關(guān)系的調(diào)整,，涉及政府內(nèi)部權(quán)責關(guān)系的調(diào)整,、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人員的調(diào)整，涉及公務員的切身利益,，因此,，如何在科學發(fā)展觀的指導下，按照經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實,，需求推進行政體制改革的總體設(shè)計和統(tǒng)籌安排,，使行政體制改革與經(jīng)濟體制改革和政治體制改革相互促進、相互協(xié)調(diào),，就顯得非常必要,。
在全面建成小康社會的歷史條件下，我國行政體制改革的總體設(shè)計應該是：建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應,，與民主政治相配套,，既符合國際規(guī)則與國際慣例,，又兼顧中國實際的公共行政體制。它的主要特征包括科學決策,、權(quán)責對等,、立足服務、依法行政,、注重績效,、有力監(jiān)督，目標是使政府管理成為一個獲得公民認可,、依托公共財政,、提供公共服務、滿足公共需求,、奉行公共參與,、恪守依法行政、承擔公共責任,、接受公共監(jiān)督的公共行政體制,。
為此，政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要有計劃,、有步驟地進入財政民主化改革,、行政層級調(diào)整、政府間關(guān)系重構(gòu),、民間組織發(fā)展,、黨政關(guān)系模式再造、制約權(quán)力體制的完善等敏感而關(guān)鍵的領(lǐng)域,，正確處理好黨政關(guān)系和政企,、政事、政社關(guān)系,，加大政府職能轉(zhuǎn)變力度,，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，依法規(guī)范中央與地方的職能和權(quán)限,，積極培育和發(fā)展社會中介組織,。
政府改革的切入點和突破口
當前而言，政府行政管理體制改革要做到繼續(xù)減少和規(guī)范行政審批,，加強社會管理和公共服務,，推進依法行政。具體來說,，就是要以實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，使政府從經(jīng)濟建設(shè)性主體向經(jīng)濟性公共服務主體轉(zhuǎn)變,，以此來提供經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的體制保障,；以基本公共服務均等化為重點,，使政府盡快成為社會性公共服務的主體，以此來強化政府的再分配職能,；以強化政府自身建設(shè)和改革為重點,，使政府從部門利益、行業(yè)利益,、地區(qū)利益中超脫出來,，為社會公平正義提供重要的制度保障。其中,，以下兩方面在當下又具有迫切性,。
一是依法明確政府的職責權(quán)限，包括中央政府與地方政府的職責權(quán)限,、垂直管理部門和地方政府在相關(guān)領(lǐng)域的管理權(quán)責,、政府各職能部門的職責權(quán)限、政府職能部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)各個崗位的職責,，做到責任清晰,，各司其職，事事有人負責,。
二是將財政預算制度改革納入行政管理體制改革范疇,。正如一些學者所說，公共財政是政府管理的基礎(chǔ),，預算體現(xiàn)了政府職能的軌跡,。但長期以來，我們將財政預算制度改革游離于行政管理體制改革之外,，導致行政體制改革與財政體制改革相脫節(jié),。其實，預算改革對于政府職能轉(zhuǎn)變來說是一根重要的指揮棒,，對于社會來說是促進公平,、改善民生的重要手段。因為沒有預算,，政府什么事都辦不成,。從這一角度看，財政預算制度改革是政府改革在管理和技術(shù)層面的最佳切入點和突破口,。
總之,，新階段的行政體制改革具有明顯的結(jié)構(gòu)性、綜合性和配套性的特點,，要求我們審時度勢,，把握時機，整體部署,，周密安排,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，積極穩(wěn)妥地向前推進。只有在總體方案設(shè)計科學的前提下,，才能夠統(tǒng)籌安排和兼顧行政管理體制改革的長期目標和短期措施,，使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進。有鑒于此,，有必要由一個超脫部門利益的機構(gòu)牽頭,，組織包括相關(guān)專家在內(nèi)的研討班子，研討和起草政府改革的總體方案,，廣泛征求各方面意見,。而在這一過程中，大部制的改革路徑,，可以看做政府改革近期目標與長期目標的結(jié)合點,。 |
政府創(chuàng)造環(huán)境 社會釋放活力2013-03-11 09:28 
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