以正當程序組成的制度籠子,，是保證行政權(quán)力正當行使的關(guān)鍵,，是實現(xiàn)程序公平,、社會正義的底線

政府工作報告提出,，加強建設(shè)法治政府,，“把政府工作全面納入法治軌道,，用法治思維和法治方式履行職責(zé)”,。要確保行政權(quán)在法治軌道上運行,，行政程序法治是關(guān)鍵,。因為,，程序是實體的保障，法治就是程序之治,。要使實體目標的確定和實施不發(fā)生錯誤,，不出現(xiàn)濫權(quán)或懶權(quán)，其基本保障在于程序,。

我國的行政程序制度建設(shè),，始自1990年行政訴訟法的頒行，此后，出臺了很多不同種類的行政行為程序制度,，如行政處罰,、行政許可、行政強制等,，也有很多不同層級地方政府出臺的程序規(guī)定,，如湖南、山東,、汕頭等地,，都取得了一定的效果和經(jīng)驗，但尚未制定一部全國統(tǒng)一的,、涵蓋各個領(lǐng)域?qū)哟蔚男姓绦蚍?。制定統(tǒng)一的行政程序法，明確并落實程序正義底線的各項基本要求,，已成為完善制度籠子,、建設(shè)法治政府中不可或缺的課題。

在行政權(quán)力的行使中,，最常用,、最重要的大概就是決策。各種權(quán)力的行使過程,，是由不同內(nèi)容,、不同層次的大大小小的決策組成。決策目標多種多樣,，但權(quán)力的行使過程,，包括程序、原則和制度等,，卻是可以統(tǒng)一的,，決策過程必須遵循法定的程序。行政處罰也是一樣,，雖然實體處理極為多樣,，但都須遵循正當程序，在執(zhí)行時要裁執(zhí)分離,。程序是實體的保障,，不僅行政如此，司法公正也同樣要依靠程序,。

為了確保重大決策或制定規(guī)范不出錯,，必須遵循重大決策程序：公眾參與、專家論證,、風(fēng)險評估,、合法性審查,、集體決策，而不是簡單的“首長決定”,。翻檢一下某些重大決策的失敗或失誤,，幾乎都與“拍腦袋決策”有關(guān)。如果把決策程序制度化,，嚴格按照上述程序決策,，出錯的可能性、權(quán)力尋租的可能性都將大大減少,。

程序正義的底線是什么,？公正、公開,、參與和效率,。所謂公正，即自己不能當自己的法官,，或者說不能既當運動員又當裁判員,。比如，某地為修建高速公路成立了公司,，為了管理方便,，公司董事長由交通廳長兼任，這就十分危險,。所謂“高危人群”，常常是在這種情況下產(chǎn)生的,。公開,，就是要求行政機關(guān)將行政權(quán)力運行的依據(jù)、過程和結(jié)果面向公眾或者相對人公布,，與之相對應(yīng)的是公民知情權(quán),，“民眾有權(quán)知道政府在做什么”。

參與,，多指公眾的加入,。作出重大決策或制定規(guī)范時，不僅應(yīng)善于吸納公眾智慧,，還應(yīng)勇于接受公眾監(jiān)督,，防止做出有損于公民權(quán)利和公共利益的決定。效率則是強調(diào)投入與產(chǎn)出之比,，要注意減少投入,，增加產(chǎn)出。如果公民辦個證竟要蓋幾十個公章,，而每一個“章”背后都有制度漏洞和尋租機會,，怎么可能建成一個人民滿意的政府,？

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù),。這就需要以正當程序組成制度籠子,，以保證行政權(quán)力的正當行使，實現(xiàn)程序公平和社會正義,。對改革過程中具體制度的設(shè)計或檢驗,，都需要以此為基礎(chǔ)。程序的公正若能做到,，權(quán)力行使的公正才有保障,，建立公平正義的社會才有基礎(chǔ)。

（作者為中國政法大學(xué)終身教授,，中國行政法學(xué)研究會名譽會長）