以正當(dāng)程序組成的制度籠子，是保證行政權(quán)力正當(dāng)行使的關(guān)鍵,，是實現(xiàn)程序公平,、社會正義的底線

政府工作報告提出，加強建設(shè)法治政府,，“把政府工作全面納入法治軌道,，用法治思維和法治方式履行職責(zé)”。要確保行政權(quán)在法治軌道上運行,，行政程序法治是關(guān)鍵,。因為，程序是實體的保障，法治就是程序之治,。要使實體目標(biāo)的確定和實施不發(fā)生錯誤,，不出現(xiàn)濫權(quán)或懶權(quán)，其基本保障在于程序,。

我國的行政程序制度建設(shè),，始自1990年行政訴訟法的頒行，此后,，出臺了很多不同種類的行政行為程序制度,，如行政處罰、行政許可,、行政強制等,，也有很多不同層級地方政府出臺的程序規(guī)定，如湖南,、山東,、汕頭等地，都取得了一定的效果和經(jīng)驗,，但尚未制定一部全國統(tǒng)一的,、涵蓋各個領(lǐng)域?qū)哟蔚男姓绦蚍?。制定統(tǒng)一的行政程序法,，明確并落實程序正義底線的各項基本要求，已成為完善制度籠子,、建設(shè)法治政府中不可或缺的課題,。

在行政權(quán)力的行使中，最常用,、最重要的大概就是決策,。各種權(quán)力的行使過程，是由不同內(nèi)容,、不同層次的大大小小的決策組成,。決策目標(biāo)多種多樣，但權(quán)力的行使過程,，包括程序,、原則和制度等，卻是可以統(tǒng)一的,，決策過程必須遵循法定的程序,。行政處罰也是一樣，雖然實體處理極為多樣,，但都須遵循正當(dāng)程序,，在執(zhí)行時要裁執(zhí)分離。程序是實體的保障，不僅行政如此,，司法公正也同樣要依靠程序,。

為了確保重大決策或制定規(guī)范不出錯，必須遵循重大決策程序：公眾參與,、專家論證,、風(fēng)險評估、合法性審查,、集體決策,，而不是簡單的“首長決定”。翻檢一下某些重大決策的失敗或失誤,，幾乎都與“拍腦袋決策”有關(guān),。如果把決策程序制度化，嚴(yán)格按照上述程序決策,，出錯的可能性,、權(quán)力尋租的可能性都將大大減少。

程序正義的底線是什么,？公正,、公開、參與和效率,。所謂公正,，即自己不能當(dāng)自己的法官，或者說不能既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員,。比如,，某地為修建高速公路成立了公司，為了管理方便,，公司董事長由交通廳長兼任,，這就十分危險。所謂“高危人群”,，常常是在這種情況下產(chǎn)生的,。公開，就是要求行政機關(guān)將行政權(quán)力運行的依據(jù),、過程和結(jié)果面向公眾或者相對人公布,，與之相對應(yīng)的是公民知情權(quán)，“民眾有權(quán)知道政府在做什么”,。

參與,，多指公眾的加入。作出重大決策或制定規(guī)范時,，不僅應(yīng)善于吸納公眾智慧,，還應(yīng)勇于接受公眾監(jiān)督，防止做出有損于公民權(quán)利和公共利益的決定。效率則是強調(diào)投入與產(chǎn)出之比,，要注意減少投入,，增加產(chǎn)出。如果公民辦個證竟要蓋幾十個公章,，而每一個“章”背后都有制度漏洞和尋租機會,，怎么可能建成一個人民滿意的政府？

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上強調(diào),，凡屬重大改革都要于法有據(jù),。這就需要以正當(dāng)程序組成制度籠子，以保證行政權(quán)力的正當(dāng)行使,，實現(xiàn)程序公平和社會正義,。對改革過程中具體制度的設(shè)計或檢驗，都需要以此為基礎(chǔ),。程序的公正若能做到,，權(quán)力行使的公正才有保障，建立公平正義的社會才有基礎(chǔ),。

（作者為中國政法大學(xué)終身教授,，中國行政法學(xué)研究會名譽會長）