三、民營化是壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的最直接途徑
1．壟斷行業(yè)的民營化改革理論
長期以來，傳統(tǒng)理論認(rèn)為,，壟斷行業(yè)是一個典型的市場失靈領(lǐng)域,，并主張實(shí)行國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的體制，但實(shí)踐證明這種單一的國有產(chǎn)權(quán)制度是一種低效率的體制,。從理論上分析，除由于缺乏競爭而導(dǎo)致低效率外，從所有制角度看,，由于國有企業(yè)具有多重目標(biāo)，而且在眾多目標(biāo)中,，政治目標(biāo)是最為重要的目標(biāo),，效率目標(biāo)則排在較為次要的位置，這使國有企業(yè)缺乏努力降低成本,，提高生產(chǎn)效率的足夠刺激,，從而導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下。這樣,，雖然政府要求國有企業(yè)強(qiáng)調(diào)社會分配效率,，通過制定較低的價(jià)格，向消費(fèi)者提供較多的產(chǎn)品和較高的服務(wù),，但這種體制是以犧牲較高的生產(chǎn)效率為代價(jià)的,，其結(jié)果是大大提高了平均成本。這使消費(fèi)者即使以按照平均成本甚至低于平均成本或邊際成本定價(jià)的價(jià)格購買產(chǎn)品,，也要支付較高的價(jià)格,。誠然，壟斷行業(yè)的國有企業(yè)可以通過股份制改革等途徑改造單一的國有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),，形成混合所有制企業(yè),。［5］ 但這難以改變國有股份一家獨(dú)大，實(shí)際壟斷經(jīng)營的格局,。因此,，作為國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的一種替代性方案，讓民營企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè),，實(shí)現(xiàn)壟斷行業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)多元化,。政府對民營企業(yè)實(shí)行價(jià)格、質(zhì)量等管制,，以防它們獲取壟斷利潤,，損害消費(fèi)者利益。民營企業(yè)在政府管制約束下,，只能通過努力降低成本,，追求較高的生產(chǎn)效率，才有可能取得較多的利潤，并將一部分效率增長之利轉(zhuǎn)讓給消費(fèi)者,，從而實(shí)現(xiàn)社會分配效率,。這一觀點(diǎn)為政府制定放松管制政策、在壟斷行業(yè)允許民營企業(yè)進(jìn)入,、更有效地發(fā)揮競爭機(jī)制的作用提供了理論依據(jù),。
2．壟斷行業(yè)民營化改革的政策導(dǎo)向
近幾年來，中國對壟斷行業(yè)民營化改革的政策導(dǎo)向越來越明確,。例如,，2003年11月，十六屆三中全會強(qiáng)調(diào),，要加快推進(jìn)和完善壟斷性行業(yè)改革,，大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁止的基礎(chǔ)設(shè)施,、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域,。2004年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)［2004］20號）,，進(jìn)一步提出：放寬社會資本的投資領(lǐng)域,，允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域,。鼓勵和引導(dǎo)社會資本以獨(dú)資,、合資、合作,、聯(lián)營,、項(xiàng)目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè),、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè),。2005年3月，國務(wù)院又頒布了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡稱“三十六條”）,，通過有關(guān)條款,，強(qiáng)調(diào)平等準(zhǔn)入、公平待遇原則,，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域,。
從上述政策內(nèi)容看，鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)的政策目標(biāo)日益明確,，政策措施不斷具體化,，已成為大勢所趨。在進(jìn)入方式上,，民營企業(yè)既可以通過與公有制企業(yè)合資,、合作等方式進(jìn)入壟斷行業(yè),，也可以獨(dú)立進(jìn)入壟斷行業(yè)。因此,，民營企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)后，政府就不能沿用傳統(tǒng)的管制國有企業(yè)的體制,，實(shí)行“一竿子到底”的行政手段管制不同所有制企業(yè),，而應(yīng)當(dāng)對壟斷行業(yè)管理體制作重大改革，更多地采用法律和經(jīng)濟(jì)手段管制壟斷行業(yè),。
3．國有企業(yè)與民營企業(yè)在壟斷行業(yè)的布局
中國壟斷行業(yè)實(shí)行民營化改革,，并不意味著壟斷行業(yè)都應(yīng)由民營企業(yè)來經(jīng)營。恰恰相反,，在相當(dāng)長的時期內(nèi),，中國壟斷行業(yè)應(yīng)實(shí)行國有企業(yè)為主、多種所有制并存的所有制結(jié)構(gòu),。其主要原因是壟斷行業(yè)屬于關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè),，政府需要掌握對這些行業(yè)的控制力，而國有企業(yè)無疑是政府實(shí)施其控制力的最直接,、最有效的所有制形式,。這樣，在中國壟斷行業(yè)民營化改革中,，必然面臨的一個問題是：哪些領(lǐng)域應(yīng)該允許民營企業(yè)進(jìn)入,，哪些領(lǐng)域應(yīng)該仍由國有企業(yè)控制？對此,，筆者認(rèn)為,，國有企業(yè)與民營企業(yè)的分布應(yīng)取決于壟斷行業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的性質(zhì)。如前所述,，對特定壟斷行業(yè)而言,，總是既有自然壟斷性業(yè)務(wù)，又有競爭性業(yè)務(wù),。由于自然壟斷性業(yè)務(wù)是壟斷行業(yè)的核心業(yè)務(wù),，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)非常顯著，在相當(dāng)程度上決定整個壟斷行業(yè)的運(yùn)行效率,，因此,，自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)由一家或少數(shù)幾家國有企業(yè)控制。競爭性業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)并不顯著,，可由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營,，由于在競爭環(huán)境下，民營企業(yè)具有較高的效率,，所以,，競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)首先向民營企業(yè)開放,。這樣，國有企業(yè)與民營企業(yè)在壟斷行業(yè)分布的總體格局是：國有企業(yè)主要經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務(wù),，而民營企業(yè)主要經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù),。當(dāng)然，在實(shí)踐中,，即使在某些自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域,，也不是要求完全由國有企業(yè)經(jīng)營，在國有企業(yè)掌握控制力的前提下,，可允許民營企業(yè)適度進(jìn)入,，以產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，激活國有企業(yè)的競爭活力,。
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