社區(qū),，是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體,。社區(qū)是人們生活的主要場所,，也是社會管理的基層平臺。社區(qū)和諧是社會和諧的微觀基礎(chǔ),，社區(qū)充滿活力是社會充滿活力的重要保障,。胡錦濤同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能,，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”,?！笆濉币?guī)劃綱要也明確提出,，“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制,，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序,、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體,?！蹦壳?，我國不少城市對社區(qū)治理模式進(jìn)行了積極探索,，同時(shí)城市社區(qū)治理也成為理論研究的一個(gè)熱點(diǎn)問題,。

城市社區(qū)治理的不同模式

社區(qū)治理在我國經(jīng)歷的時(shí)間并不長,。我國城市基層社會在相當(dāng)長的時(shí)間里以居民委員會為主要治理主體,，居民委員會一方面是居民自治組織，另一方面是街居體制下政府的“腳”,，習(xí)慣性地被看做是政府的一部分,。但隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，我國社會結(jié)構(gòu)深刻變化,，城市基層社會體制改革的范圍不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的單一垂直型的街居體制逐漸被現(xiàn)代的多元扁平型的社區(qū)體制所代替,，社區(qū)治理問題逐漸凸顯出來。2000年下發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》,，成為加強(qiáng)城市社區(qū)治理的指導(dǎo)性文件,。目前，城市社區(qū)的范圍一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū),，但具體范圍的大小在各地并不完全一致,，許多地方將社區(qū)定位在大于居民委員會,、小于街道的層面,。

從概念上看,，社區(qū)治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在社區(qū)范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織,、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)。城市社區(qū)治理與傳統(tǒng)城市基層社會管理相比,，一個(gè)顯著特征是具有多元的治理主體,，面對繁雜的社區(qū)事務(wù),，需要協(xié)調(diào)多樣的社會利益關(guān)系，需要通過多種合作協(xié)商方式實(shí)現(xiàn)社區(qū)的和諧發(fā)展,。在這種轉(zhuǎn)變中,，最關(guān)鍵的是社區(qū)治理主體的多元化,。正是不同社區(qū)治理主體憑借各自資源進(jìn)行相互作用,，從而形成了不同的社區(qū)治理結(jié)構(gòu),，發(fā)展出不同的社區(qū)治理模式,。在研究中,，許多學(xué)者都按照社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中主導(dǎo)角色是誰這一標(biāo)準(zhǔn)對社區(qū)治理模式進(jìn)行概括,。按照這一標(biāo)準(zhǔn),，我國城市社區(qū)治理模式主要有以下幾種,。

一是行政引導(dǎo)型模式。也有學(xué)者將其稱為行政側(cè)重型模式,。行政引導(dǎo)型模式主要是指以政府的指導(dǎo)為主,，對行政力量的依賴度較高,，政府組織是社區(qū)治理的主體,，行政管理手段是社區(qū)治理的主要方式,。

二是自治型模式,。自治型模式的社區(qū)通常設(shè)置了社區(qū)決策機(jī)構(gòu),、執(zhí)行機(jī)構(gòu),、監(jiān)督機(jī)構(gòu),。政府將社區(qū)管理的有關(guān)職責(zé)交給社區(qū)，然后用法律和制度來規(guī)范社區(qū)運(yùn)行機(jī)制,，以一種間接協(xié)商的方式對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理,，社區(qū)居民和社區(qū)組織在社區(qū)治理中發(fā)揮核心作用,。

三是混合型模式,。也有學(xué)者將其稱為合作型模式,。這種模式試圖構(gòu)建一種社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機(jī)制，政府對社區(qū)的干預(yù)較少,，在培養(yǎng),、指導(dǎo)社區(qū)組織的過程中逐漸將管理職責(zé)讓位于社區(qū)居民與社區(qū)組織,。

四是企業(yè)主導(dǎo)型模式。這是一種物業(yè)管理公司在社區(qū)治理過程中發(fā)揮突出作用的模式,。這種模式一般出現(xiàn)在資質(zhì)、品牌,、服務(wù)質(zhì)量和企業(yè)形象都較好的物業(yè)管理公司管理的商品房小區(qū)。物業(yè)管理公司承擔(dān)社區(qū)管理和服務(wù)的主要職責(zé),，社區(qū)居民也樂于接受物業(yè)管理公司的安排,，積極參與社區(qū)公共事務(wù)的管理和各種社區(qū)活動(dòng)。

城市社區(qū)治理面臨的突出問題

總體而言,，我國城市社區(qū)治理在探索中發(fā)展,，取得了很大成效,，但也面臨不少突出問題。許多學(xué)者指出,，社區(qū)治理行政化、多元治理主體導(dǎo)致治理效率低,、社區(qū)服務(wù)專業(yè)化和職業(yè)化程度低,、社區(qū)居民缺乏社區(qū)精神等,，都是影響城市社區(qū)治理的突出問題,。

多元社區(qū)治理主體關(guān)系不順降低社區(qū)治理的效率,。在我國城市社區(qū)中,，居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司都是社區(qū)治理的主要參與者,，分別從不同角度出發(fā)在相互博弈中共同進(jìn)行社區(qū)治理,，由此也帶來各種問題,。一方面，治理主體本身存在問題,。比如,，業(yè)主委員會作為社區(qū)治理的重要主體,，是廣大業(yè)主行使權(quán)利的依托,，在社區(qū)管理中發(fā)揮重要作用。但在現(xiàn)實(shí)中,，業(yè)主委員會的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。由于現(xiàn)行法律法規(guī)不完善,，業(yè)主委員會大多處于自發(fā),、自律狀態(tài)，法律主體資格不明晰,，相關(guān)部門對業(yè)主委員會的監(jiān)管不夠,，業(yè)主委員會形同虛設(shè)、業(yè)主大會長期“冬眠”現(xiàn)象普遍存在,，無法有效開展工作,。同時(shí),，業(yè)主委員會,、物業(yè)管理公司在社區(qū)治理中都存在權(quán)威性不足的問題，降低了社區(qū)居民對社區(qū)秩序的認(rèn)可與服從程度,。另一方面,，各個(gè)治理主體之間的關(guān)系存在問題。比如,，居民委員會與業(yè)主委員會之間在社區(qū)治理過程中會出現(xiàn)銜接不暢的問題,。而如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司之間的關(guān)系,，也是急需解決的問題,。尤其是業(yè)主委員會與物業(yè)管理公司之間利益沖突時(shí)有發(fā)生，影響社區(qū)和諧,。而當(dāng)多元社區(qū)治理主體之間出現(xiàn)較大矛盾時(shí),，就會導(dǎo)致“社區(qū)失靈”，出現(xiàn)社區(qū)治理中的“缺位”或者“越位”,、社區(qū)內(nèi)各種資源得不到充分利用,、社區(qū)治理成本過高等情況。有學(xué)者認(rèn)為,，“社區(qū)失靈”是目前我國社區(qū)治理中不可忽視的問題,。

“社區(qū)冷漠癥”削弱社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力?！吧鐓^(qū)冷漠癥”主要表現(xiàn)為社區(qū)居民參與社區(qū)治理,、社區(qū)活動(dòng)的積極性,、主動(dòng)性不高。由于我國社區(qū)建設(shè)時(shí)間不長,，社區(qū)居民對政府和單位的依賴性仍然較強(qiáng),，往往只把社區(qū)當(dāng)成居住場所，缺少歸屬感和認(rèn)同感,，自覺參與社區(qū)活動(dòng)的熱情不高,，導(dǎo)致了“社區(qū)冷漠癥”。不少調(diào)查顯示,，許多社區(qū)居民與居民委員會,、業(yè)主委員會長期沒有接觸，當(dāng)社區(qū)居民遭遇困難需要幫助時(shí),，首先想到的是親戚朋友,、同學(xué)同事或者單位,，主動(dòng)尋求鄰居或社區(qū)組織幫助的很少,。有學(xué)者指出,，社區(qū)居民長期積極參與社區(qū)治理,、社區(qū)活動(dòng),，是社區(qū)發(fā)展的本質(zhì)要求和根本動(dòng)力，“社區(qū)冷漠癥”削弱社區(qū)發(fā)展動(dòng)力,，使社區(qū)治理難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo),。

社會組織發(fā)展緩慢影響社區(qū)發(fā)展的活力。社區(qū)治理的重要內(nèi)容就是向社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),，僅僅依靠居民委員會,、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司是不夠的。社區(qū)文化,、教育,、體育等事業(yè)的發(fā)展,，社區(qū)安全、社區(qū)救助,、社區(qū)矯正等事務(wù)的辦理，可以也應(yīng)該依靠大量社會組織。而且,，一些社會組織還能吸納不同的群體參與,，既能滿足社區(qū)居民的某些特殊需求，又能促進(jìn)社區(qū)居民間情感交流,，對社區(qū)生活共同體的形成具有重要意義,。但目前與社區(qū)治理相關(guān)的社會組織發(fā)展緩慢，影響社區(qū)發(fā)展的活力,。

通達(dá)城市社區(qū)和諧發(fā)展之路

實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)和諧發(fā)展應(yīng)該有多項(xiàng)評判指標(biāo),，既包括社區(qū)不同治理主體之間形成良性互動(dòng)，社區(qū)公共資源,、民主權(quán)利充分共享,，社區(qū)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)優(yōu)化供給,，也包括以積極參與和主動(dòng)承擔(dān)為主要內(nèi)容的社區(qū)精神的養(yǎng)成,、和睦安寧與守望相助鄰里關(guān)系的形成等。從當(dāng)前城市社區(qū)治理面臨的突出問題出發(fā),，學(xué)者們提出了加強(qiáng)城市社區(qū)治理的一些對策建議,。

科學(xué)定位政府在社區(qū)治理中的角色。完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu),，前提是健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度,，推進(jìn)社區(qū)居民依法管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng),。在這一過程中,，必須科學(xué)定位政府在社區(qū)治理中的角色。政府作為社區(qū)治理中的重要主體,，其角色的合理定位和行為的規(guī)范性決定著社區(qū)治理的效率乃至成敗,。在社區(qū)治理中，政府職能轉(zhuǎn)變的首要問題是厘清行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù),、政府委托事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)的邊界,，從無限治理轉(zhuǎn)為有限治理，處理好“掌舵”和“劃槳”的關(guān)系,。政府對社區(qū)治理的作用主要體現(xiàn)在組織建設(shè),、機(jī)制建設(shè)和政策扶持上，體現(xiàn)在資金支持、設(shè)施支持等方面,。在此基礎(chǔ)上,，應(yīng)進(jìn)一步完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，理順政府,、社會和市場三者的關(guān)系,，處理好居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司三者的關(guān)系,，使社區(qū)不同治理主體之間形成合力而不是相互掣肘,。

積極培育社區(qū)居民的社區(qū)精神。社區(qū)精神是社區(qū)居民參與社區(qū)治理的思想基礎(chǔ),。積極參與,、主動(dòng)承擔(dān)、共建共享等是社區(qū)精神的核心,。社區(qū)居民能否形成這些精神,，是社區(qū)治理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在，也是能否避免“社區(qū)冷漠癥”的關(guān)鍵所在,。有學(xué)者指出,，加強(qiáng)社區(qū)治理，應(yīng)積極培育社區(qū)居民的社區(qū)精神,，增強(qiáng)社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感,，增強(qiáng)社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性和主動(dòng)性。關(guān)鍵是要拓寬社區(qū)居民參與社區(qū)治理的渠道,，讓社區(qū)居民在自我管理,、自我服務(wù)、自我教育,、自我監(jiān)督中自覺養(yǎng)成社區(qū)精神,。

大力發(fā)展各類社會組織。社會組織具有提供服務(wù),、反映訴求,、規(guī)范行為的重要作用,，引導(dǎo)各類社會組織參與社區(qū)管理和服務(wù)是加強(qiáng)社區(qū)治理的重要途徑,。“十二五”規(guī)劃綱要提出,，要堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重推動(dòng)社會組織健康有序發(fā)展,，并強(qiáng)調(diào)要積極培育社區(qū)服務(wù)性、公益性,、互助性社會組織,，引導(dǎo)各類社會組織、志愿者參與社會管理和服務(wù)。當(dāng)前,，應(yīng)以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向,，大力發(fā)展各類社會組織。政府應(yīng)完善扶持政策,，并推動(dòng)政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能,，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，使社會組織在加強(qiáng)社區(qū)治理中有更大空間,、更大作為,。