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最近，深圳市委根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,，采取在個(gè)人自薦和組織推薦的基礎(chǔ)上,，由全委會(huì)差額推薦、組織部門(mén)差額考察,、常委會(huì)差額醞釀,、全委會(huì)差額票決“四個(gè)差額”的方式選拔 8位正局級(jí)干部。這是依據(jù)《2010―2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》而采取的做法,，其特點(diǎn)一是全委會(huì)在選拔任用中起到重大作用,；二是層次高，即競(jìng)爭(zhēng)的都是正廳級(jí)職位,，而以往最多是競(jìng)爭(zhēng)副職崗位,；三是既有組織推薦，也鼓勵(lì)個(gè)人自薦,，真正擴(kuò)大了用人初始提名權(quán),。上述做法可以理解為漸進(jìn)式發(fā)展黨內(nèi)民主、有步驟推動(dòng)干部人事制度改革的行為,。

全委會(huì)權(quán)力的回歸與黨內(nèi)權(quán)力體系的民主化改革

深圳的做法有一個(gè)突出的特點(diǎn),，即全委會(huì)在整個(gè)公開(kāi)選拔干部中可以差額推薦人選，并且差額票決,。凡是熟悉中國(guó)政治生態(tài)的人都知道,，正廳級(jí)職位的初始提名權(quán)，一般不在全委會(huì)手中,，上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)和常委會(huì)在決定其任用方面起主導(dǎo)作用,。初始提名權(quán)的改革，是黨內(nèi)權(quán)力體系回歸黨內(nèi)權(quán)利主體的體現(xiàn)形式之一,。

黨員是黨內(nèi)的權(quán)利主體,，但由于社會(huì)分工,、組織管理的緣故，黨組織的權(quán)力只能由黨員授權(quán)的機(jī)構(gòu)和人員行使,，而黨員直接授權(quán),、委托的便是由黨代表構(gòu)成的黨代表大會(huì)。黨章明確規(guī)定,，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì),。黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這是由授權(quán)關(guān)系所決定的權(quán)力關(guān)系,。但在實(shí)踐中,，黨的委員會(huì)由于人數(shù)較多、不經(jīng)常開(kāi)會(huì)等原因,，其權(quán)力的行使往往由各地常設(shè)機(jī)構(gòu)——常委會(huì)代行,。黨委最主要的兩項(xiàng)職能——出主意、用干部,，亦往往由常委會(huì)決定,。常委會(huì)由執(zhí)行黨代表大會(huì)和委員會(huì)決議的機(jī)構(gòu)，事實(shí)上演變成為黨內(nèi)的各級(jí)決策機(jī)制的核心,，形成了客觀上權(quán)力過(guò)于集中的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制,。

黨的十六大以來(lái)，黨內(nèi)對(duì)全委會(huì)與常委會(huì)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整,，恢復(fù)和發(fā)展了1938年黨的六屆六中全會(huì)的思想,，明確規(guī)定常委會(huì)向全委會(huì)匯報(bào)工作并接受全委會(huì)監(jiān)督，取消了書(shū)記辦公會(huì),。各地方也進(jìn)行了一系列改革,，如上海閔行全委會(huì)真正成為決策主體，多個(gè)省份全委會(huì)票決干部等等,。但是,，從宏觀層面來(lái)講，常委會(huì)與全委會(huì)的關(guān)系依然沒(méi)有理順,，對(duì)常委會(huì)特別是“一把手”監(jiān)督難依然存在,，全委會(huì)作用的發(fā)揮依賴(lài)于常委會(huì)特別是當(dāng)?shù)亍耙话咽帧钡膫€(gè)人素質(zhì)及其對(duì)全委會(huì)重視的程度，這本身就是非正?，F(xiàn)象,。說(shuō)到底，真正發(fā)揮出全委會(huì)作用，需要正視黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在的問(wèn)題,，即權(quán)力結(jié)構(gòu)中民主含量不足,，形成少數(shù)人手中權(quán)力過(guò)于集中的現(xiàn)象。

增加黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)民主含量,，可以有兩條出路：一是權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行大的調(diào)整,，如黨代表大會(huì)常任制。但因其在實(shí)踐中問(wèn)題較多,，爭(zhēng)議較大,，因此目前只是在基層試點(diǎn)。二是全委會(huì)制度改革,，使全委會(huì)在決策,、用人中充分發(fā)揮作用,。初始提名權(quán)由全委會(huì)決定,，這是很重要的環(huán)節(jié)，是全委會(huì)作用的真實(shí)體現(xiàn),。而且,，全委會(huì)決策，全委會(huì)票決,，由于其人數(shù)適中，既可以防止因人數(shù)太多產(chǎn)生過(guò)重的行政成本,，又可以防止少數(shù)人操控決策，有積極意義,；既是典型的漸進(jìn)式改革過(guò)程中不可缺少的一環(huán)，也是當(dāng)下改革的目標(biāo)之一,。

當(dāng)然,，全委會(huì)決策、用人也有一定的局限性,。全委會(huì)人數(shù)較之常委會(huì)多數(shù)倍,，但也因其“多”帶來(lái)一定問(wèn)題，比如,，委員們?cè)跊Q策中對(duì)某些不熟悉的領(lǐng)域無(wú)法進(jìn)行有把握的判斷；選拔任用干部中對(duì)擬任人選不熟悉,，只能通過(guò)看材料,、現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)述職、現(xiàn)場(chǎng)答辯等途徑來(lái)了解情況,。但是,，就其正面作用而言，遠(yuǎn)大于其局限性,，是對(duì)常委會(huì)的一種制約,。

差額選拔制度與干部人事制度改革民主化科學(xué)化

深圳的改革突出了差額推薦、差額考察,、差額醞釀、差額票決,。這是干部選拔任用制度改革的重點(diǎn)之一,。

干部人事制度的改革,，方針是民主、公開(kāi),、競(jìng)爭(zhēng),、擇優(yōu)，方向是科學(xué)化,、民主化、制度化,。由于各類(lèi)崗位的職責(zé),、特點(diǎn)不同,，科學(xué)化與民主化同樣重要。什么崗位需要差額,，什么條件下需要差額,，這不僅僅是民主問(wèn)題，更是科學(xué)化問(wèn)題,。

其實(shí),，差額并非一定是民主的,，比如,，過(guò)去很多地方流行的指定“被差額”人選（或曰“陪選”）的做法，實(shí)際上與民主的精神背道而馳,。

在真正的民主選舉中,，是無(wú)所謂差額的，因?yàn)椋裰鬟x舉的候選人,，只要符合特定條件,，都可以依據(jù)合法形式成為候選人。至于誰(shuí)能夠選上,，取決于選舉人的大多數(shù)選票,。即使在中國(guó)社會(huì)基層實(shí)行的村民直選和某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部直選試點(diǎn)，也無(wú)所謂差額,，組織推薦,、群眾聯(lián)名推薦甚至個(gè)人自薦，都可以成為候選人,。因此,，不能夠泛泛地談差額，需要有界定：什么類(lèi)型的干部實(shí)行差額,。

選拔任用干部的方式很多,，但無(wú)論多少種方式，都可歸納到兩大體系中：選舉制與任命制,。民主選舉是有邊界的,，這里包含了二個(gè)方面的邊界：一是選舉的適用范圍是有邊界的，并不是所有的崗位都適宜于選舉,。一般說(shuō)來(lái),，代表大會(huì)制、委員會(huì)以及負(fù)有政治責(zé)任的行政首長(zhǎng)（如市長(zhǎng)縣長(zhǎng)）需要選舉,，政府的部長(zhǎng)大多是享有組閣權(quán)的政黨提名議會(huì)通過(guò),。而專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性干部不需要選舉，可以通過(guò)其它方式產(chǎn)生?，F(xiàn)在一些職能部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)搞民主推薦,，受到單位內(nèi)部風(fēng)氣、內(nèi)部利益關(guān)系的制約,，效果有很大差別,。此外，在職能部門(mén),，管理者與被管理者雖然有根本利益一致的一面,，但也有利益沖突的一面，如嚴(yán)格管理勢(shì)必引起某些被管理者的不滿,，因此,，職能部門(mén)“內(nèi)部人”選舉不一定合適。選舉與任命的邊界搞混了,，就容易產(chǎn)生沖突與不滿,，并進(jìn)而懷疑選舉制的正當(dāng)性,、合理性。二是民主選舉制度的功效是有邊界的,。這個(gè)邊界一方面以利益為制約,，在不同群體利益爭(zhēng)端很大但又沒(méi)有很好地整合的情況下，選舉結(jié)果未必公正,；另一方面受到規(guī)則的制約,，即規(guī)則是否具有科學(xué)性。沒(méi)有科學(xué)的規(guī)則,，民主選舉也可以產(chǎn)生較大的負(fù)面作用,，使民主制度本應(yīng)具有的功能不能轉(zhuǎn)化為實(shí)際效力。任命類(lèi)干部主要是職能部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),、專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性比較強(qiáng)的崗位,，為了確保辦事效率以及工作任務(wù)的完成，需要上級(jí)提名,、任命,。而上級(jí)提名，從全世界來(lái)看,，并不一定要差額,。

但是，當(dāng)下中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,，政治體制改革不到位,，跑官要官、買(mǎi)官賣(mài)官并非個(gè)別案例,。為了防止領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人決定用人事項(xiàng),，為了防止用人上的不正之風(fēng)，差額選拔任用干部就是中國(guó)特有條件下漸進(jìn)式改革的一種選擇,。

現(xiàn)實(shí)中的差額選舉、差額推薦往往針對(duì)兩類(lèi)人員,，一類(lèi)是原本需要選舉的干部,，由于群眾沒(méi)有提名權(quán)，只能由組織推薦,。組織為了給大家更多的選擇機(jī)會(huì),，更多地體現(xiàn)民意，提出差額推薦候選人名單,。二是原本不需要選舉,，只需任命的干部，有的是組織提出差額名單,，再進(jìn)行民主測(cè)評(píng)等等環(huán)節(jié),，有的直接由群眾通過(guò)民主測(cè)評(píng)方式差額推薦出候選人,，再由有關(guān)部門(mén)進(jìn)行考核等一系列程序，最后任命,。

由此可以看出,，改革的首要條件是分清兩類(lèi)不同干部的權(quán)力授予方式、權(quán)力來(lái)源,。劃清這個(gè)邊界,，再談差額。

第一,，對(duì)于選舉類(lèi)干部,，不存在差額問(wèn)題，就是擴(kuò)大提名權(quán)的問(wèn)題,。組織提名,、群眾聯(lián)名、黨代表聯(lián)名提名均可,，個(gè)人自薦亦可,。在真正擴(kuò)大提名權(quán)，提名主體多元的前提下,，候選人即使是單一的,，也體現(xiàn)了民主的精神。反之,，如果提名權(quán)掌握在少數(shù)人手中,，那么，即使是差額比例較大,，人們也同樣認(rèn)為不是真正的民主,。

第二，如前所述,，對(duì)于任命類(lèi)干部,，原本不需要差額，但是在當(dāng)下特定歷史階段,，作為一種擴(kuò)大民主,、提高選拔任用干部工作公信度的舉措，差額推薦有其合理性,。在這一基礎(chǔ)上,，可以上級(jí)差額提名、差額推薦等等,，再經(jīng)過(guò)其他程序任命,。但差額不是形式、不是作秀,，不能夠“陪選”,，這就需要群眾參與,，了解民意。同時(shí),，鑒于職能部門(mén)內(nèi)部的復(fù)雜性,，既重視票數(shù)又不唯票就是合理的。

換句話說(shuō),，筆者認(rèn)為,，差額推薦適用于任命類(lèi)干部，對(duì)于擴(kuò)大行政序列干部選拔任用中的民主元素有利,，在一定程度上可以形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,，但不可濫用。這也是漸進(jìn)式改革的一個(gè)環(huán)節(jié),，但最終能否發(fā)展成為中國(guó)特色的選拔任命類(lèi)干部的主導(dǎo)制度,，還要進(jìn)一步檢驗(yàn)制度本身的科學(xué)性如何。