最近,，深圳市委根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,，采取在個人自薦和組織推薦的基礎(chǔ)上，由全委會差額推薦,、組織部門差額考察,、常委會差額醞釀、全委會差額票決“四個差額”的方式選拔 8位正局級干部。這是依據(jù)《2010―2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》而采取的做法,，其特點(diǎn)一是全委會在選拔任用中起到重大作用,；二是層次高，即競爭的都是正廳級職位,，而以往最多是競爭副職崗位,；三是既有組織推薦，也鼓勵個人自薦,，真正擴(kuò)大了用人初始提名權(quán),。上述做法可以理解為漸進(jìn)式發(fā)展黨內(nèi)民主、有步驟推動干部人事制度改革的行為,。
全委會權(quán)力的回歸與黨內(nèi)權(quán)力體系的民主化改革
深圳的做法有一個突出的特點(diǎn),，即全委會在整個公開選拔干部中可以差額推薦人選，并且差額票決,。凡是熟悉中國政治生態(tài)的人都知道,，正廳級職位的初始提名權(quán)，一般不在全委會手中,，上級主管領(lǐng)導(dǎo)和常委會在決定其任用方面起主導(dǎo)作用,。初始提名權(quán)的改革，是黨內(nèi)權(quán)力體系回歸黨內(nèi)權(quán)利主體的體現(xiàn)形式之一,。
黨員是黨內(nèi)的權(quán)利主體,，但由于社會分工、組織管理的緣故,，黨組織的權(quán)力只能由黨員授權(quán)的機(jī)構(gòu)和人員行使,，而黨員直接授權(quán)、委托的便是由黨代表構(gòu)成的黨代表大會,。黨章明確規(guī)定,，黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會,。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負(fù)責(zé)并報告工作,。這是由授權(quán)關(guān)系所決定的權(quán)力關(guān)系,。但在實踐中，黨的委員會由于人數(shù)較多,、不經(jīng)常開會等原因,，其權(quán)力的行使往往由各地常設(shè)機(jī)構(gòu)——常委會代行。黨委最主要的兩項職能——出主意,、用干部,，亦往往由常委會決定,。常委會由執(zhí)行黨代表大會和委員會決議的機(jī)構(gòu)，事實上演變成為黨內(nèi)的各級決策機(jī)制的核心,，形成了客觀上權(quán)力過于集中的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制,。
黨的十六大以來，黨內(nèi)對全委會與常委會關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整,，恢復(fù)和發(fā)展了1938年黨的六屆六中全會的思想,，明確規(guī)定常委會向全委會匯報工作并接受全委會監(jiān)督，取消了書記辦公會,。各地方也進(jìn)行了一系列改革,，如上海閔行全委會真正成為決策主體，多個省份全委會票決干部等等,。但是,，從宏觀層面來講，常委會與全委會的關(guān)系依然沒有理順,，對常委會特別是“一把手”監(jiān)督難依然存在，全委會作用的發(fā)揮依賴于常委會特別是當(dāng)?shù)亍耙话咽帧钡膫€人素質(zhì)及其對全委會重視的程度,，這本身就是非正?，F(xiàn)象。說到底,，真正發(fā)揮出全委會作用,，需要正視黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在的問題，即權(quán)力結(jié)構(gòu)中民主含量不足,，形成少數(shù)人手中權(quán)力過于集中的現(xiàn)象,。
增加黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)民主含量，可以有兩條出路：一是權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行大的調(diào)整,，如黨代表大會常任制,。但因其在實踐中問題較多，爭議較大,，因此目前只是在基層試點(diǎn),。二是全委會制度改革，使全委會在決策,、用人中充分發(fā)揮作用,。初始提名權(quán)由全委會決定，這是很重要的環(huán)節(jié),，是全委會作用的真實體現(xiàn),。而且，全委會決策,，全委會票決,，由于其人數(shù)適中,，既可以防止因人數(shù)太多產(chǎn)生過重的行政成本，又可以防止少數(shù)人操控決策,，有積極意義,；既是典型的漸進(jìn)式改革過程中不可缺少的一環(huán),，也是當(dāng)下改革的目標(biāo)之一,。
當(dāng)然，全委會決策,、用人也有一定的局限性,。全委會人數(shù)較之常委會多數(shù)倍，但也因其“多”帶來一定問題,，比如,，委員們在決策中對某些不熟悉的領(lǐng)域無法進(jìn)行有把握的判斷；選拔任用干部中對擬任人選不熟悉,，只能通過看材料,、現(xiàn)場聽述職、現(xiàn)場答辯等途徑來了解情況,。但是,，就其正面作用而言，遠(yuǎn)大于其局限性,，是對常委會的一種制約,。
差額選拔制度與干部人事制度改革民主化科學(xué)化
深圳的改革突出了差額推薦、差額考察,、差額醞釀,、差額票決。這是干部選拔任用制度改革的重點(diǎn)之一,。
干部人事制度的改革,，方針是民主、公開,、競爭,、擇優(yōu)，方向是科學(xué)化,、民主化,、制度化。由于各類崗位的職責(zé),、特點(diǎn)不同,，科學(xué)化與民主化同樣重要。什么崗位需要差額,，什么條件下需要差額,，這不僅僅是民主問題,，更是科學(xué)化問題。
其實,，差額并非一定是民主的,，比如，過去很多地方流行的指定“被差額”人選（或曰“陪選”）的做法,，實際上與民主的精神背道而馳,。
在真正的民主選舉中，是無所謂差額的,，因為,，民主選舉的候選人，只要符合特定條件,，都可以依據(jù)合法形式成為候選人,。至于誰能夠選上，取決于選舉人的大多數(shù)選票,。即使在中國社會基層實行的村民直選和某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部直選試點(diǎn),，也無所謂差額，組織推薦,、群眾聯(lián)名推薦甚至個人自薦,，都可以成為候選人。因此,，不能夠泛泛地談差額,，需要有界定：什么類型的干部實行差額。
選拔任用干部的方式很多,，但無論多少種方式,，都可歸納到兩大體系中：選舉制與任命制。民主選舉是有邊界的,，這里包含了二個方面的邊界：一是選舉的適用范圍是有邊界的,，并不是所有的崗位都適宜于選舉。一般說來,，代表大會制,、委員會以及負(fù)有政治責(zé)任的行政首長（如市長縣長）需要選舉，政府的部長大多是享有組閣權(quán)的政黨提名議會通過,。而專業(yè)性技術(shù)性干部不需要選舉,，可以通過其它方式產(chǎn)生。現(xiàn)在一些職能部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)搞民主推薦,，受到單位內(nèi)部風(fēng)氣,、內(nèi)部利益關(guān)系的制約，效果有很大差別,。此外,，在職能部門,，管理者與被管理者雖然有根本利益一致的一面，但也有利益沖突的一面,，如嚴(yán)格管理勢必引起某些被管理者的不滿,，因此，職能部門“內(nèi)部人”選舉不一定合適,。選舉與任命的邊界搞混了,，就容易產(chǎn)生沖突與不滿，并進(jìn)而懷疑選舉制的正當(dāng)性,、合理性,。二是民主選舉制度的功效是有邊界的。這個邊界一方面以利益為制約,，在不同群體利益爭端很大但又沒有很好地整合的情況下，選舉結(jié)果未必公正,；另一方面受到規(guī)則的制約,，即規(guī)則是否具有科學(xué)性。沒有科學(xué)的規(guī)則,，民主選舉也可以產(chǎn)生較大的負(fù)面作用,，使民主制度本應(yīng)具有的功能不能轉(zhuǎn)化為實際效力。任命類干部主要是職能部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),、專業(yè)性技術(shù)性比較強(qiáng)的崗位,，為了確保辦事效率以及工作任務(wù)的完成，需要上級提名,、任命,。而上級提名，從全世界來看,，并不一定要差額,。
但是，當(dāng)下中國正處于社會轉(zhuǎn)型時期,，政治體制改革不到位,，跑官要官、買官賣官并非個別案例,。為了防止領(lǐng)導(dǎo)者個人決定用人事項,，為了防止用人上的不正之風(fēng)，差額選拔任用干部就是中國特有條件下漸進(jìn)式改革的一種選擇,。
現(xiàn)實中的差額選舉,、差額推薦往往針對兩類人員，一類是原本需要選舉的干部,，由于群眾沒有提名權(quán),，只能由組織推薦,。組織為了給大家更多的選擇機(jī)會，更多地體現(xiàn)民意,，提出差額推薦候選人名單,。二是原本不需要選舉，只需任命的干部,，有的是組織提出差額名單,，再進(jìn)行民主測評等等環(huán)節(jié)，有的直接由群眾通過民主測評方式差額推薦出候選人,，再由有關(guān)部門進(jìn)行考核等一系列程序,，最后任命。
由此可以看出,，改革的首要條件是分清兩類不同干部的權(quán)力授予方式,、權(quán)力來源。劃清這個邊界,，再談差額,。
第一，對于選舉類干部,，不存在差額問題,，就是擴(kuò)大提名權(quán)的問題。組織提名,、群眾聯(lián)名,、黨代表聯(lián)名提名均可，個人自薦亦可,。在真正擴(kuò)大提名權(quán),，提名主體多元的前提下，候選人即使是單一的,，也體現(xiàn)了民主的精神,。反之，如果提名權(quán)掌握在少數(shù)人手中,，那么,，即使是差額比例較大，人們也同樣認(rèn)為不是真正的民主,。
第二,，如前所述，對于任命類干部,，原本不需要差額,，但是在當(dāng)下特定歷史階段，作為一種擴(kuò)大民主、提高選拔任用干部工作公信度的舉措,，差額推薦有其合理性,。在這一基礎(chǔ)上，可以上級差額提名,、差額推薦等等,，再經(jīng)過其他程序任命。但差額不是形式,、不是作秀,，不能夠“陪選”，這就需要群眾參與,，了解民意,。同時，鑒于職能部門內(nèi)部的復(fù)雜性,，既重視票數(shù)又不唯票就是合理的,。
換句話說，筆者認(rèn)為,，差額推薦適用于任命類干部,，對于擴(kuò)大行政序列干部選拔任用中的民主元素有利，在一定程度上可以形成競爭機(jī)制,，但不可濫用。這也是漸進(jìn)式改革的一個環(huán)節(jié),，但最終能否發(fā)展成為中國特色的選拔任命類干部的主導(dǎo)制度,，還要進(jìn)一步檢驗制度本身的科學(xué)性如何。
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