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三,、改革理論概述

在市管縣體制改革的問題上，學(xué)者們提出很多獨創(chuàng)性意見,，觀點主要有以下幾種：

1.省直管縣論,。這種觀點在理論界較為盛行，按照進行程度和改革規(guī)模的不同可分為市縣分治和縮省擴縣兩種觀點,，后者是前者的延伸和推進,。

1)市縣分治。建立省管縣體制的實質(zhì)是省直接領(lǐng)導(dǎo)縣,，市縣分治,，這也是省管縣體制實行的最基本方式。市縣分治只是撤銷市管縣行政體制,，地級市仍然保留,，把市和縣處于同一競爭平臺，共同受治于省,。在市縣分治體制下,，要加強地級市的建設(shè)，發(fā)揮區(qū)域性中心城市的帶動作用

2)縮省擴縣,。在市縣分治基礎(chǔ)上,，實施省直管縣體制，實質(zhì)上擴大了省一級的管理幅度,。為了保持合理的管理幅度,，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣。戴均良認(rèn)為從國內(nèi)外的經(jīng)驗和管理需要出發(fā)全國可以設(shè)50～60個省級建制,，在劃小省區(qū)的同時,，可以合并規(guī)模過小的縣,。學(xué)術(shù)界對此觀點意見不一，大多數(shù)認(rèn)為大規(guī)模重新劃分和調(diào)整省級區(qū)劃不可行,，但可以適當(dāng)調(diào)整個別省級行政區(qū)劃,。

2.市協(xié)縣論。這是在取消“市管縣”傳統(tǒng)概念基礎(chǔ)上建立的一種新型的城鄉(xiāng)綜合協(xié)作概念,，即取消市縣之間的上下行政隸屬關(guān)系,，建立互相協(xié)作的平行互動關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃,，建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制和均等化的公共服務(wù)保障體制,，通過改革探索，加快經(jīng)濟社會快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展,。

3.擴權(quán)強縣論,。擴權(quán)強縣也是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑，為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可,。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下,，賦予部分縣與市相同的經(jīng)濟、社會管理權(quán),，包括審批權(quán),、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等“擴權(quán)強縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢或不公平待遇的縣級地區(qū)，它們在改革中獲得了更大的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)限,，并得以重新分配資源,。

4.復(fù)合行政論。所謂復(fù)合行政,，就是在經(jīng)濟全球化背景下,，為了促進區(qū)域經(jīng)濟一體化，實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù),，跨行政區(qū)劃,、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與,，經(jīng)交疊,、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制,。復(fù)合行政旨在轉(zhuǎn)變政府職能,，注重政府內(nèi)部職能的整合與轉(zhuǎn)化，引入公共治理理念,，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)合作以實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo),。

四、體制改革的理性思考與設(shè)想

從實踐中看，擴權(quán)強縣的改革模式在各地方應(yīng)用較為廣泛,，但也遇到了很多問題：強縣擴權(quán)政策與國家體制與法律法規(guī)不適應(yīng),，權(quán)力難以真正下放；經(jīng)濟強縣的財權(quán)和事權(quán)不匹配,，基礎(chǔ)財政壓力日益增大,；土地、工商,、稅務(wù)等垂直管理部門在擴權(quán)政策中定位模糊,；縣級政府?dāng)U權(quán)后，省級政府管理半徑增加,，缺乏對縣級政府權(quán)力的有效監(jiān)督,。此外，在省直管縣試點改革方面,，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示,，總體效果不錯,，但也同樣面臨著政策與法律,、法規(guī)不適應(yīng)、省級政府管理壓力大等問題,。另外幾種市管縣改革的理論方法,，也在理論解釋和具體實踐方面存在諸多問題，亟需進一步探討解決,。

可見,，對市管縣體制改革現(xiàn)有理論進行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要。本文在結(jié)合省直管縣和擴權(quán)強縣等多種理論的優(yōu)勢和中國國情的基礎(chǔ)上,，提出“擴權(quán)自治”的改革設(shè)想,，以期對市管縣改革問題的解決有所裨益。

擴權(quán)與自治相結(jié)合,，自上而下擴權(quán),，自下而上推進自治，二者同時進行,、相互補充,，最終達到減少行政層級、提高行政效率的目的,。充分肯定省直管縣體制的優(yōu)越性,，撤銷地級市行政級別，實行城市級別統(tǒng)一化,，并且市,、縣分治，處于同一行政級別并且接受省的直接領(lǐng)導(dǎo)管轄,。在此基礎(chǔ)上,，進一步調(diào)整省,、市縣級行政單位的數(shù)量和管理幅度，增加省級行政單位數(shù)量,，限制市管轄的區(qū)域范圍,，實行縣級行政單位的升級與合并。給予市,、縣更多的行政權(quán)力,，充分發(fā)揮地方自主性，提高地方活力,。逐步擴大縣級以下自治范圍,，隨著城市化的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將逐漸融入縣,，自治體系也將隨之提升,，最終取消鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政層級,，實現(xiàn)從中央到地方三級制,。具體操作如下：