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三、改革理論概述

在市管縣體制改革的問題上,，學(xué)者們提出很多獨(dú)創(chuàng)性意見,，觀點(diǎn)主要有以下幾種：

1.省直管縣論。這種觀點(diǎn)在理論界較為盛行,，按照進(jìn)行程度和改革規(guī)模的不同可分為市縣分治和縮省擴(kuò)縣兩種觀點(diǎn),，后者是前者的延伸和推進(jìn)。

1)市縣分治,。建立省管縣體制的實(shí)質(zhì)是省直接領(lǐng)導(dǎo)縣,，市縣分治，這也是省管縣體制實(shí)行的最基本方式,。市縣分治只是撤銷市管縣行政體制,，地級(jí)市仍然保留，把市和縣處于同一競爭平臺(tái),，共同受治于省,。在市縣分治體制下，要加強(qiáng)地級(jí)市的建設(shè),，發(fā)揮區(qū)域性中心城市的帶動(dòng)作用

2)縮省擴(kuò)縣,。在市縣分治基礎(chǔ)上，實(shí)施省直管縣體制,，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了省一級(jí)的管理幅度,。為了保持合理的管理幅度，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣,。戴均良認(rèn)為從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和管理需要出發(fā)全國可以設(shè)50～60個(gè)省級(jí)建制,，在劃小省區(qū)的同時(shí)，可以合并規(guī)模過小的縣,。學(xué)術(shù)界對(duì)此觀點(diǎn)意見不一,，大多數(shù)認(rèn)為大規(guī)模重新劃分和調(diào)整省級(jí)區(qū)劃不可行，但可以適當(dāng)調(diào)整個(gè)別省級(jí)行政區(qū)劃,。

2.市協(xié)縣論,。這是在取消“市管縣”傳統(tǒng)概念基礎(chǔ)上建立的一種新型的城鄉(xiāng)綜合協(xié)作概念，即取消市縣之間的上下行政隸屬關(guān)系,，建立互相協(xié)作的平行互動(dòng)關(guān)系,。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制和均等化的公共服務(wù)保障體制，通過改革探索,，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展,。

3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣也是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑,，為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可,。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下，賦予部分縣與市相同的經(jīng)濟(jì),、社會(huì)管理權(quán),，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢或不公平待遇的縣級(jí)地區(qū),，它們?cè)诟母镏蝎@得了更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限,，并得以重新分配資源。

4.復(fù)合行政論,。所謂復(fù)合行政,，就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù),，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間,，吸納非政府組織參與,，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心,、自主治理的合作機(jī)制,。復(fù)合行政旨在轉(zhuǎn)變政府職能，注重政府內(nèi)部職能的整合與轉(zhuǎn)化,，引入公共治理理念,，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)合作以實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo),。

四,、體制改革的理性思考與設(shè)想

從實(shí)踐中看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革模式在各地方應(yīng)用較為廣泛,，但也遇到了很多問題：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策與國家體制與法律法規(guī)不適應(yīng),，權(quán)力難以真正下放；經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配,，基礎(chǔ)財(cái)政壓力日益增大,；土地、工商,、稅務(wù)等垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊,；縣級(jí)政府?dāng)U權(quán)后，省級(jí)政府管理半徑增加，缺乏對(duì)縣級(jí)政府權(quán)力的有效監(jiān)督,。此外,，在省直管縣試點(diǎn)改革方面，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示,，總體效果不錯(cuò),，但也同樣面臨著政策與法律、法規(guī)不適應(yīng),、省級(jí)政府管理壓力大等問題,。另外幾種市管縣改革的理論方法，也在理論解釋和具體實(shí)踐方面存在諸多問題,，亟需進(jìn)一步探討解決,。

可見，對(duì)市管縣體制改革現(xiàn)有理論進(jìn)行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要,。本文在結(jié)合省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等多種理論的優(yōu)勢和中國國情的基礎(chǔ)上,，提出“擴(kuò)權(quán)自治”的改革設(shè)想，以期對(duì)市管縣改革問題的解決有所裨益,。

擴(kuò)權(quán)與自治相結(jié)合,，自上而下擴(kuò)權(quán)，自下而上推進(jìn)自治,，二者同時(shí)進(jìn)行,、相互補(bǔ)充，最終達(dá)到減少行政層級(jí),、提高行政效率的目的,。充分肯定省直管縣體制的優(yōu)越性，撤銷地級(jí)市行政級(jí)別,，實(shí)行城市級(jí)別統(tǒng)一化,，并且市、縣分治,，處于同一行政級(jí)別并且接受省的直接領(lǐng)導(dǎo)管轄,。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整省,、市縣級(jí)行政單位的數(shù)量和管理幅度,，增加省級(jí)行政單位數(shù)量，限制市管轄的區(qū)域范圍,，實(shí)行縣級(jí)行政單位的升級(jí)與合并,。給予市、縣更多的行政權(quán)力,，充分發(fā)揮地方自主性,，提高地方活力。逐步擴(kuò)大縣級(jí)以下自治范圍，隨著城市化的推進(jìn),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將逐漸融入縣,，自治體系也將隨之提升，最終取消鄉(xiāng),、鎮(zhèn)行政層級(jí),，實(shí)現(xiàn)從中央到地方三級(jí)制。具體操作如下：