原標題：四中全會法治中國藍圖的六大亮點

黨的十八屆四中全會首次以“依法治國”為主題,，審議通過了新中國成立以來首個關(guān)于推進依法治國的專門決定《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為我國全面推進依法治國設(shè)計了宏偉藍圖,，開啟了我國建設(shè)法治國家的新時代。全面推進依法治國是推進全面深化改革,，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障,。要真正實現(xiàn)依法治國的宏偉目標，必須牢牢把握《決定》描繪的法治中國藍圖的六大亮點,。

第一,，《決定》提出了法治國家和法治體系的總目標，推進法治國家,、法治政府、法治社會一體建設(shè),，形成依法治國方針的“升級版”,。從1978年十一屆三中全會提出“有法可依、有法必依,、執(zhí)法必嚴,、違法必究”的16字方針以來，我國積極推進社會主義法治建設(shè),，不斷完善法治體系。十八屆四中全會提出“全面推進依法治國,，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系,，建設(shè)社會主義法治國家”，對依法治國提出了更完整的表述,，對“法治中國”進行了更全面的頂層設(shè)計,，為中國建設(shè)法治國家設(shè)計出了新的路線圖,。會議首次提出“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”的目標,，從“法律體系”到“法治體系”,，這是一個重要的質(zhì)變,，體現(xiàn)了依法治國的整體性要求。四中全會提出“科學立法,、嚴格執(zhí)法,、公正司法、全民守法”的新方針,，將各級人大,、政府、政協(xié),、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和公民等各個主體全部納入法治體系,，對各個主體都提出了具體要求，指出要堅持依法治國,、依法執(zhí)政,、依法行政共同推進，堅持法治國家,、法治政府,、法治社會一體建設(shè),，這是依法治國方針的“升級版”,。

第二,，強調(diào)要依憲治國，依憲執(zhí)政,，健全憲法實施和監(jiān)督制度,，這是推進依法治國的基石。憲法是國家的根本大法,，具有最高的法律地位,，依憲治國是推進依法治國的根基和保障。四中全會提出,，堅持依法治國首先要堅持依憲治國,，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，兩個“首先要”進一步明確了依法治國與依憲治國的關(guān)系,，強調(diào)了依憲治國在戰(zhàn)略布局中的重要性和全局部署中的優(yōu)先性,。法律的生命在于實施，憲法的實施是重中之重,，是檢驗法治建設(shè)的“標尺”,，決定著依法治國的目標能否真正實現(xiàn)。憲法實施的關(guān)鍵在于監(jiān)督,。目前，我國憲法存在的一個最大的不足,，就是憲法監(jiān)督制度不完善,，一些地方政府在行政過程中，制發(fā)規(guī)范性文件或帶有立法性質(zhì)的文件,，違反了憲法規(guī)定,，一些違憲行為長期得不到糾正，嚴重損害了憲法權(quán)威,。對此，四中全會強調(diào),，要健全憲法實施和監(jiān)督制度,，各級國家機關(guān)及其領(lǐng)導人員必須以憲法為根本活動準則，對于一切違憲行為都必須予以追究和糾正,。完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度,，健全憲法解釋程序機制，加強對規(guī)范性文件的備案審查,，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件,。這有利于維護憲法權(quán)威,，嚴格保證依憲治國、依憲執(zhí)政,。

第三,，健全享有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，改變立法行政主導局面,，排除部門和地方利益對立法的影響,，堅持科學立法。法律是治國之重器,，良法是善治之前提,。全國人大是國家最高權(quán)力機關(guān),，立法權(quán)是人大最重要的權(quán)力之一,，立法由人大主導是憲法的明文規(guī)定。發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用,，加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào),，是科學立法、民主立法的必然要求,。但很長一段時期以來,，作為立法機關(guān)的人大并沒有起到主導作用，立法工作中的部門利益和地方保護主義現(xiàn)象嚴重,，讓“部門主導立法”一度成了立法的常態(tài),，使得“國家權(quán)力部門化,，部門權(quán)力利益化，部門利益法定化”,，影響了法律的公平公正,，也損害了法律的公信力和權(quán)威。對此,，四中全會提出要形成讓人大主導立法工作的體制機制,，具有很大的現(xiàn)實意義。必須提高人大及其常委會的立法主導權(quán),，加強人大對立法決策的主導,，加強人大對法律草案起草工作的主導，積極拓寬人大代表參與立法調(diào)研和審議的途徑和渠道,。通過提高人大及其常委會的立法主導權(quán),，加強對科學立法,、民主立法的引領(lǐng)和保障作用，有效消除授權(quán)立法濫用以及部門間爭利,?！稕Q定》指出，對部門間爭議較大的重要立法事項,，由決策機關(guān)引入第三方評估,，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定,。在立法和改革關(guān)系上,，《決定》強調(diào)，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接,，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要,。

第四,，規(guī)定要健全依法決策機制，堅決糾正行政“不作為”和“亂作為”兩種傾向,，強調(diào)依法行政和依法治官,。法治的對立面是人治、官僚化,、特權(quán)化,、等級化,，推進法治首先要依法治官，處理好“治官”與“治民”的關(guān)系,。將官員權(quán)力關(guān)進法治的“籠子”是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵,。過去，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導干部依法辦事觀念不強,、能力不足,，知法犯法、以言代法,、以權(quán)壓法,、徇私枉法現(xiàn)象大量存在，長期癡迷于“人治”,，而不是“法治”，極大破壞了社會法治環(huán)境,，降低了老百姓對法律的尊重和對法治的信任,，嚴重阻礙了我國法治進程，也造成了嚴重的社會腐敗問題,。在國家大力反腐的背景下,，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當前,，一些官員行為從一個極端到了另一個極端,，即從過去的邊吃邊拿邊干的“亂作為”到現(xiàn)在的不吃不拿不干的“不作為”、“慢作為”,，從手太長,，無所不管，到現(xiàn)在全面“撒手不管”,。這兩種極端態(tài)度都需要依法整治,，堅決摒棄。對此,，四中全會制定了強有力的解決措施,，例如,，《決定》規(guī)定,，行政機關(guān)要堅持法定職責必須為,、法無授權(quán)不可為,，勇于負責、敢于擔當,，堅決糾正不作為、亂作為,，堅決克服懶政,、怠政，堅決懲處失職,、瀆職,。《決定》還提出,，把公眾參與,、專家論證,、風險評估、合法性審查,、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制,，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制,，要讓各級領(lǐng)導干部對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越,、法律底線不可觸碰,。

第五,，強調(diào)要防止訴訟受地方化和行政化影響，推進依法獨立行使審判權(quán)檢察權(quán)為中心的司法體制改革,，處理好司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，確保公正司法,。司法獨立是實現(xiàn)司法公平公正的根本保障,。當前，我國司法受到地方化和行政化的干預嚴重,，以“民告官”為主要特征的行政訴訟受地方化和行政化影響最為嚴重,，成為當前司法工作中的“最大短板”。行政訴訟過程中存在“立案難,、審理難、執(zhí)行難”三大頑疾,?！懊窀婀佟钡那啦粫惩ǎ姓V訟公信力不高,，行政判決執(zhí)行效果差,，導致了兩個不正常現(xiàn)象：一是大量本該通過行政訴訟解決的行政糾紛進入了信訪渠道,，出現(xiàn)“信訪不信法”現(xiàn)象,。據(jù)統(tǒng)計,，每年選擇行政訴訟程序解決行政糾紛的只有10萬件左右,，相比之下每年因行政糾紛引發(fā)的信訪案件高達400萬件至600萬件,。二是行政案件“判后必上訴”現(xiàn)象屢見不鮮,，行政訴訟上訴率和申訴率長期居高不下,。這造成“官民”矛盾長期緊張，影響了社會和諧穩(wěn)定,。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了以推進依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)為中心的司法體制改革總體目標,。針對司法權(quán)力的地方化、行政化,，司法機關(guān)在人財物方面受到地方政府的約束,，司法機關(guān)常常受到行政權(quán)力的影響和干預的現(xiàn)實，四中全會提出了針對性的改革措施，如最高人民法院設(shè)立巡回法庭,，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。建立領(lǐng)導干部干預司法活動,、插手具體案件處理的記錄,、通報和責任追究制度等。強調(diào)司法機構(gòu)要堅決破除各種潛規(guī)則,，絕不允許法外開恩,，絕不允許辦關(guān)系案、人情案,、金錢案,。這將有利于增強司法獨立性、公正性,，防止公權(quán)力對司法的干預。

第六,，科學界定了依法治國和黨的領(lǐng)導的關(guān)系,，在法治和權(quán)力問題上，強調(diào)不能權(quán)大于法,、“以權(quán)壓法”,。黨的領(lǐng)導和法治的關(guān)系，法治和權(quán)力的關(guān)系,，是法治建設(shè)的核心問題,。依法治國和黨的領(lǐng)導是相輔相成關(guān)系，只有在黨的領(lǐng)導下依法治國,、厲行法治,，人民當家做主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進,。為此,，四中全會強調(diào)，要把黨的領(lǐng)導貫徹到推進依法治國的全過程,。同時又指出,，各級領(lǐng)導干部要帶頭遵守法律,，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力,，明確規(guī)定和強調(diào)了黨要堅持依法執(zhí)政,、依法行政。強調(diào)加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),，從嚴“管黨治黨”,。在法治和權(quán)力的問題上強調(diào)，不能權(quán)大于法,，違法用權(quán),，更不能“以言代法、以權(quán)壓法,、徇私枉法”。

（作者分別系全國人大常委會委員,、人大財經(jīng)委員會副主任委員,；武漢大學教授）