【在人多地少,、交通擁堵的我國各大城市,推行街區(qū)制對(duì)于提高土地利用率,、緩解城市擁堵具有現(xiàn)實(shí)意義】

《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)近日印發(fā),這是時(shí)隔37年重啟的中央城市工作會(huì)議的配套文件,勾畫了“十三五”乃至更長時(shí)間中國城市發(fā)展的“路線圖”?！兑庖姟诽岢?加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接,推進(jìn)兩圖合一,；原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)(2月22日《新京報(bào)》)。

大概10年前,有一場辯論的主題是“開放式小區(qū)與封閉式小區(qū)哪個(gè)更好”,筆者曾參與現(xiàn)場辯論,辯論的結(jié)果當(dāng)然是各有利弊,。從上述《意見》看,今后新建住宅要推廣街區(qū)制,原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū),；而已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開。也就是說,今后所有住宅小區(qū)都將是開放式小區(qū),即便這種小區(qū)有某些缺點(diǎn),也必須開放,。

在人多地少,、交通擁堵的我國各大城市,推行街區(qū)制對(duì)于提高土地利用率,、緩解城市擁堵具有現(xiàn)實(shí)意義。很多西方國家城市實(shí)行的就是街區(qū)制,。而在我國城市,面積超大的封閉式住宅小區(qū)隨處可見,即便某些小區(qū)規(guī)劃有市政路,實(shí)際上也變成小區(qū)專利,。因此,即便開放住宅小區(qū)會(huì)給物管、安保等帶來難題,會(huì)影響居住舒適度,也有必要推行,。

不過,推行街區(qū)制需要打消各種顧慮,。比如,住宅小區(qū)開放之后小區(qū)居民會(huì)有多種擔(dān)心,如居住環(huán)境嘈雜、安全缺乏保障等,這需要有關(guān)方面出臺(tái)配套解決辦法,否則,會(huì)影響城市的宜居指數(shù),。再比如,開發(fā)商會(huì)擔(dān)心影響業(yè)主居住品質(zhì),繼而影響樓盤銷售和價(jià)格,同時(shí),物業(yè)公司也擔(dān)心管理難度大,管理成本高,需要打消開發(fā)商與物業(yè)公司的顧慮,。尤其是,當(dāng)一個(gè)住宅小區(qū)開放后,小區(qū)部分土地實(shí)際上從業(yè)主用地變成了城市公共用地,而承擔(dān)小區(qū)土地出讓金的卻是全體業(yè)主,那么,對(duì)于已建成的小區(qū),開放之后是否補(bǔ)償全體業(yè)主?同時(shí),今后新建住宅小區(qū)是開放式的,與土地有關(guān)的稅費(fèi)是否也要相應(yīng)下調(diào)?這些問題恐怕都會(huì)引發(fā)討論?？梢?開放住宅小區(qū)不是拆圍墻拆大門這么簡單,還需興利去弊,。

另外,無論是老住宅小區(qū)還是今后新建住宅小區(qū),開放的標(biāo)準(zhǔn)具體是什么,這顯然需要科學(xué)論證。眾所周知,老住宅小區(qū)有很多內(nèi)部道路,哪些可以公共化,哪些還是小區(qū)化,這需要相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),；新建小區(qū)內(nèi)的路網(wǎng)如何規(guī)劃,也需要相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),。也就是說,推廣街區(qū)制首先對(duì)城市規(guī)劃提出更高要求,既要考慮小區(qū)業(yè)主利益,也要兼顧公共性。

在筆者看來,上述《意見》意味著我國房地產(chǎn)市場由此會(huì)發(fā)生深刻變革,在規(guī)劃方面,今后或許不會(huì)再批準(zhǔn)超大面積小區(qū),而且小區(qū)規(guī)劃都將是開放式的,；在土地出讓方面,會(huì)把小區(qū)內(nèi)部道路公共化作為土地出讓條件之一,還會(huì)限制大塊土地出讓,；在銷售方面,也要明確小區(qū)內(nèi)部道路哪些是公共路；在物業(yè)管理方面,要圍繞開放式小區(qū)重新制定物管制度等,。

要想讓《意見》落地,除了要完善配套制度,還需要某些單位,、某些小區(qū)、某些開發(fā)商率先示范,。最理想的示范者是機(jī)關(guān)大院,、公務(wù)員小區(qū)、高檔住宅小區(qū),；國有房企,、大型房企要在新開發(fā)的小區(qū)中率先推行街區(qū)制。除了推廣街區(qū)制外,《意見》還有很多亮點(diǎn),如針對(duì)建筑貪大,、媚洋,、求怪,指出“防止片面追求建筑外觀形象”。再如,針對(duì)公交換乘不便,指出“城區(qū)公交站點(diǎn)500米內(nèi)全覆蓋”,這些安排都值得期待,。

【取消小區(qū)的封閉狀態(tài)是眾望所歸的好事情,，但取消封閉后的管理怎么辦，安全能否得到保證,？回答好這些問題才是執(zhí)行《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中相關(guān)條款的前提,。】

《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》近日印發(fā),，其中,，將不再建封閉式小區(qū)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn),。

曾幾何時(shí)，拆除單位圍墻,，將大學(xué)校園向社會(huì)開放也有過嘗試,，但終將不了了之，除少數(shù)圍墻被拆外,，大多數(shù)依然如故,。究其原因不外乎存在管理難問題以及安全無保證問題,。

一個(gè)小區(qū)就是一座城堡,，越建設(shè)施越齊全。許多小區(qū)休閑購物,、中小學(xué)校,、醫(yī)療養(yǎng)老一應(yīng)俱全，像一座袖珍城市,。封閉的小區(qū)也給現(xiàn)代化建設(shè)帶來不少困惑和阻礙,，有專家就認(rèn)為：一個(gè)個(gè)樓盤是一個(gè)個(gè)獨(dú)立王國，公共服務(wù)設(shè)施不共享,。但是現(xiàn)代城市是開放的,，以公共活動(dòng)、公共空間作為特征,。如此看來,，逐漸拆除封閉的小區(qū)和不再建設(shè)封閉小區(qū)是大勢(shì)所趨。

然而,，不能忽視的問題是,，如同拆除了圍墻的單位一樣，開放的小區(qū)與社會(huì)接近的同時(shí)也與不安全因素接近了,。不被封閉的小區(qū)將是一個(gè)完全開放狀態(tài)的住宅群,，如何對(duì)這種開放型住宅區(qū)進(jìn)行有效管理是個(gè)大問題。有媒體就可能存在的問題列出選項(xiàng),，供網(wǎng)友選擇,，用以測(cè)試大家對(duì)這種新型城市模式的態(tài)度。在可能存在問題的選項(xiàng)中就列有這么幾條,，你最關(guān)心的問題是：小區(qū)內(nèi)道路都是低速路,，開放后安全是個(gè)問題；居民財(cái)產(chǎn)安全受到威脅,，物業(yè)管理難度加大,；日常生活受到干擾,，小區(qū)安寧環(huán)境或被打破,；司機(jī)在小區(qū)內(nèi)隨意停車,，小區(qū)變成停車場；區(qū)道路為業(yè)主共有,，開放后業(yè)主的權(quán)益如何保障,。

可以說，單列的這些問題都是現(xiàn)實(shí)存在的問題,，協(xié)調(diào)處理好這些問題需要管理者的智慧和管理能力,，也需要有卓越的見識(shí)和超常的預(yù)見性，還得有齊備的管理班子和配套的管理措施,。僅是安全問題就是大家普遍關(guān)心的最大問題,。小區(qū)封閉起來時(shí)，進(jìn)出車輛人員都得登記,，憑門禁刷卡通行,。夜晚更有物業(yè)保安巡邏看護(hù)。開放小區(qū)后的物業(yè)還能做好這些事嗎,？

可以說,，取消小區(qū)的封閉狀態(tài)是眾望所歸的好事情，但取消封閉后的管理怎么辦,，安全能否得到保證,？回答好這些問題才是執(zhí)行《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中相關(guān)條款的前提。

一則關(guān)于不再封閉住宅小區(qū)和單位大院的權(quán)威意見,，引爆這兩天的微博微信朋友圈——納尼？真要唱著“小區(qū)大門常打開,，敞開懷抱等你來”,？小區(qū)居民想清靜安全，單位大院要謹(jǐn)慎門禁,，而城市公共空間的逼仄,，則讓學(xué)者們?cè)缇投⑸狭藘烧叩拈_放所能釋放的空間潛能，希望讓城市擁堵已久的“毛細(xì)血管”通暢起來,。

聽上去很美的事,，爭議聲浪卻頗大。那么,，“小區(qū)”,、“大院”是否真會(huì)成為俱往矣的歷史名詞？

咱先捋一捋這事兒的來龍去脈,。

這一內(nèi)容出自近日印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》,，而這是時(shí)隔37年再度重啟的中央城市工作會(huì)議的配套文件。也就是說，當(dāng)中橫跨了一個(gè)漫長的改革時(shí)代,，這代表著決策層綜合了城市改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),，規(guī)劃缺失、隨心所欲的城建教訓(xùn),，以及專家學(xué)者的前思后想和國際城市治理鏡鑒等等,，精心勾畫了“十三五”乃至更長時(shí)間中國城市發(fā)展的“路線圖”。

除了打開小區(qū)大院的門禁和圍墻,，這份意見有更多深廣豐富的內(nèi)容,，針對(duì)積重難返的城市發(fā)展難題還提出了種種破解之道：加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一,；樹立“窄馬路,、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念；實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)公交站點(diǎn)500米內(nèi)全覆蓋,；打造方便快捷生活圈,、城市公園原則上要免費(fèi)向居民開放；用5年左右,，全面清查并處理違法建設(shè)，完成所有城市歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定,；到2020年,，基本完成城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造,，將垃圾回收利用率提高到35%以上……

這一切,，都是向城市積弊動(dòng)刀子，深孚民心啊有木有,！

而廣受關(guān)注的“街區(qū)制”的準(zhǔn)確表述是：我國新建住宅要推廣街區(qū)制,原則上不再建封閉住宅小區(qū),。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題,，促進(jìn)土地節(jié)約利用,。

見招拆招，精準(zhǔn)發(fā)力,，其主旨顯然正是不久前中央城市工作會(huì)議所強(qiáng)調(diào)的,，“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”,，“政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式,，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理”。

中國城市交通的“腸梗阻”,、“動(dòng)脈栓塞”已是積重難返,，而小區(qū)大院的門禁與圍墻，則形成了一叢叢“毛細(xì)血管”的雍塞,，不僅間接甚至直接導(dǎo)致了交通“血流”的不暢,，也妨礙社區(qū)商業(yè)和文化設(shè)施的合理布局,，人為劃分社會(huì)階層，影響社區(qū)正常和諧的人際交流,。從城市建設(shè)理念來說,，不設(shè)小區(qū)或大院，實(shí)行街區(qū)制,，是國際上幾乎所有發(fā)達(dá)國家的共識(shí),。

因此，新建住宅推廣街區(qū)制,，顯然是正確的選擇,。爭議的焦點(diǎn)在“已建成的小區(qū)”的“逐步打開”，讓內(nèi)部道路公共化,。

很多人提出,，按現(xiàn)有法律，業(yè)主擁有已建成小區(qū)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和處置權(quán),；重新開放,，還會(huì)面臨改變?cè)幸?guī)劃和設(shè)施設(shè)計(jì)的安全風(fēng)險(xiǎn)——從前城市規(guī)劃缺失，小區(qū)大院林立已經(jīng)成了業(yè)已挖成的“深坑”,，細(xì)節(jié)上處置稍有不慎,，就可能馬失前蹄。

如何體現(xiàn)“以人民為中心”,，如何推進(jìn)“精細(xì)化管理”,，這是衡量治理能力現(xiàn)代化的新標(biāo)尺。城市管理必須科學(xué),，法治不可動(dòng)搖,，安全必須保障，和諧亦要達(dá)成,。這一切,，要理念先進(jìn)，制度創(chuàng)新,，也需要管理者具備同理心,，關(guān)注居民訴求，體察群眾呼聲,。妥善處理好規(guī)則,、法理和人情及歷史因素的平衡，這是城市治理經(jīng)常面對(duì)的矛盾和沖突,。頂層設(shè)計(jì)之后,，需要的是大量細(xì)節(jié)處理的精準(zhǔn)和智慧，而細(xì)節(jié)決定成敗。

當(dāng)然,，對(duì)所有城市管理者來說,，這都是一個(gè)極高的標(biāo)準(zhǔn)與自我要求，但也是社會(huì)治理精細(xì)化的具體實(shí)踐,。只要用“人”這個(gè)核心,，串起城市管理的“創(chuàng)新”、“精細(xì)化”,、“共建共享”等關(guān)鍵詞,，才能不避繁瑣，不懼矛盾,，將城市管理的實(shí)現(xiàn)過程,，服務(wù)于人的全面發(fā)展。

很多居民倒是提出一條“逐步”打開的分步方案：先大院,、后小區(qū),；先政府、后居民,。讓政府部門帶門開門破墻,，為居民率先垂范。

嘿嘿,，“大院”們,，你說可好？

《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》近日印發(fā),。針對(duì)當(dāng)前一些城市存在的建筑貪大、媚洋,、求怪,特色缺失和文化傳承堪憂等現(xiàn)狀,《意見》提出建筑八字方針“適用,、經(jīng)濟(jì)、綠色,、美觀”,要求防止片面追求建筑外觀形象,強(qiáng)化公共建筑和超限高層建筑設(shè)計(jì)管理,。《意見》還鼓勵(lì)國內(nèi)外建筑設(shè)計(jì)企業(yè)充分競爭,培養(yǎng)既有國際視野又有民族自信的建筑師隊(duì)伍,倡導(dǎo)開展建筑評(píng)論,。(2月21日新華社)

《意見》勾畫的“十三五”乃至更長時(shí)間的“路線圖”,將對(duì)中國城市發(fā)展產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的影響?，F(xiàn)在,輿論熱點(diǎn)集中在“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”,這個(gè)問題確實(shí)值得關(guān)注。但《意見》內(nèi)涵豐富,亮點(diǎn)很多,看點(diǎn)很多,比如提出的拒絕“大洋怪”建筑問題,同樣有關(guān)注和討論的價(jià)值,。

提到建筑貪大,、媚洋、求怪,很多人腦海里,都能浮現(xiàn)出幾個(gè)代表建筑出來,甚至有人曾經(jīng)評(píng)選“十大最丑建筑”,。這個(gè)問題引起了方方面面的關(guān)注,習(xí)近平總書記曾明確表示,“不要搞奇奇怪怪的建筑”,。在人們看來,形形色色的“大洋怪”建筑,不僅造成了極大的浪費(fèi),而且拉低了城市的“顏值”,影響了城市的形象。

現(xiàn)實(shí)中,常常有這樣一種情況:你越認(rèn)為哪方面不行,其出現(xiàn)越是以此為理由而來。比如“大洋怪”,你認(rèn)為它們“丑爆了”,但它們最初就是以個(gè)性和特色而聞名的,。拿現(xiàn)在拒絕“大洋怪”來說,不排除一些人認(rèn)為,這是不是說要拒絕個(gè)性建筑,要放棄城市特色?既然講個(gè)性,、搞特色受到質(zhì)疑,倒不如少動(dòng)一點(diǎn)腦筋,少冒一點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn),多建一些“火柴盒子”。

客觀地說,現(xiàn)在各個(gè)城市中既存在大量的奇奇怪怪的建筑,也存在大量沒有個(gè)性,、沒有特色的建筑,。正如人們感慨的,很多城市在建設(shè)上大同小異,如果沒有地名標(biāo)識(shí)的話,簡直不能對(duì)城市進(jìn)行有效區(qū)分。像北京天壇,、揚(yáng)州文昌閣等特色建筑,現(xiàn)在不是多了,而是少了,。換而言之,建“大洋怪”不可,搞“傻笨粗”也不行。而這兩者其實(shí)并不矛盾,其關(guān)鍵就在于,弄清楚什么叫個(gè)性和特色,應(yīng)該怎樣堅(jiān)持與發(fā)揚(yáng)個(gè)性,、特色,。

建筑是凝固的音樂,是一座城市的名片和文化象征。真正的個(gè)性和特色,一定是符合美學(xué)的,符合城市歷史的,為當(dāng)?shù)匕傩障矏鄣?。而“大洋怪?不倫不類,不中不洋,奇形怪狀,丑態(tài)百出,是以美為名干著損美的事,純粹屬于“念歪了經(jīng)”,。建筑是有其專業(yè)性的,城市建筑是代表城市的,應(yīng)該在專業(yè)人士和市民接受之間,在經(jīng)濟(jì)性和美學(xué)之間尋找結(jié)合點(diǎn)。分析“大洋怪”的由來,有一個(gè)共性,那就是權(quán)力以一己所好,甚至一己所私,把建筑當(dāng)成了試驗(yàn)品,。這也是人們批評(píng)的“權(quán)力丑學(xué)”,根源在于地方官員或投資商的權(quán)力意志,。

城市化發(fā)展到今天,千城一面自然不行,每一座城市都可以,也應(yīng)該有一些屬于自己特色的標(biāo)志建筑?！兑庖姟诽岢鼋ㄖ俗址结槨斑m用,、經(jīng)濟(jì)、綠色,、美觀”,同樣包涵了對(duì)美的追求,。但這種個(gè)性和特色,不能脫靶,不能偏差,不能任由“權(quán)力丑學(xué)”主導(dǎo),其關(guān)鍵就在于,是追求文化的大眾認(rèn)可的特色,還是粗暴地體現(xiàn)權(quán)力意志的特色?這也意味著,拒絕“大洋怪”并非不要城市特色,而是對(duì)城市特色提出了更高要求,并且為真正的城市特色釋放了空間。

去年底中央召開城市工作會(huì)議,。前天,，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（簡稱《意見》）印發(fā)，這是為落實(shí)會(huì)議精神的首個(gè)最高層級(jí)的框架性文件,。其中提出,，新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū),，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開,，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。要樹立“窄馬路,、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念,，建設(shè)快速路、主次干路和支路級(jí)配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng),。

把“城市規(guī)劃”挺起來亟須剛性法治開道

魯寧

該“若干意見”從強(qiáng)化城市規(guī)劃入手,，涵蓋創(chuàng)新城市治理方式等各個(gè)方面,。由于涵蓋面非同以往，輿論已將“若干意見”之發(fā)布,，視為“中央時(shí)隔37年再次部署城市未來發(fā)展‘路線圖’”,。

1980年代以來的三十余年間，國內(nèi)大小城市的“城市病”已十分嚴(yán)重,。由于“城市病”已嚴(yán)重影響市民生產(chǎn)與生活,，嚴(yán)重影響市民健康與安全，危及城市可持續(xù)發(fā)展,，故而,，社會(huì)輿論亦愿意對(duì)中央城市工作會(huì)議及新出爐“若干意見”所開藥方之療效予以期待。

醫(yī)治“城市病”必對(duì)癥下藥,。最管用的首味藥,，非法治建設(shè)和管理莫屬。

醫(yī)治“城市病”務(wù)必標(biāo)本兼治,，以治本為主,。若要治本，則先要找出“城市病”的病源,，致力于通過若干年之努力,，將“城市病”的病根鏟除。何為“城市病”之病根,？其反映至表觀病相,，乃規(guī)劃的失缺、殘缺,、粗糙,、軟弱，規(guī)劃的隨意變更和推翻,，以及權(quán)力對(duì)規(guī)劃的隨心所欲,，甚至恣意蹂躪和踐踏。

事實(shí)上,，從1980年代初“城市病”開始在國內(nèi)生成蔓延之時(shí)起，防控和醫(yī)治“城市病”,，應(yīng)該說總體遵循了法治為先的正確理路,。1989年底，國內(nèi)各類成文法立法尚十分薄弱,，但《城規(guī)管理法》卻已率先得以頒行,。2007年，眼瞅著“城市病”不斷加劇,，新版《城規(guī)管理法》頒行,，但“城市病”依然呈繼續(xù)惡化中,。

就此，人們難免會(huì)對(duì)首味藥的療效產(chǎn)生懷疑,，甚至對(duì)整個(gè)醫(yī)治理路提出質(zhì)疑,。與“兩疑”相伴，人們和整個(gè)社會(huì)輿論,，則更加對(duì)發(fā)達(dá)國家城市的治理現(xiàn)狀尤其是中小城市的可宜居性,，表達(dá)感性的羨慕與嘆服。問題和困惑還在于,，國內(nèi)依法管市,、治市的法治理路，恰是參照發(fā)達(dá)國家之普遍做法——難道說,，這又是洋為中用所導(dǎo)致的水土不服,？稍作較真辨析，結(jié)論卻并非如此,。

需要挑明的是,，國外依法管市、治市之所以見效,，在于國外城市政府只有規(guī)劃權(quán)限而無土地支配權(quán)限,，城市規(guī)劃一旦以立法形式被確立，政府因無土地支配權(quán)限,，而相應(yīng)消解了隨意改變,、肢解、推翻規(guī)劃的原始沖動(dòng),，從而大體確保并逐步固化了政府制定并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的“裁判者”身份,。所以，國人很少聽聞國外城市政府換一任市長就換一張規(guī)劃的事情,，更很難上演不當(dāng)大拆大建的荒誕劇,。國內(nèi)的情形是，大小城市的市長左手制定規(guī)劃,，右手支配土地,。當(dāng)二者發(fā)生“沖突”時(shí)，勢(shì)必出現(xiàn)左手讓位于右手的荒誕事,。

從本質(zhì)上說,，規(guī)劃之所以成為貼在墻上的“另類壁紙”，并非在于市長主觀意愿和權(quán)力,，而在于大大小小的,、常常考慮欠周全的,、甚至是唯經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)好看至上的不當(dāng)用地項(xiàng)目,。由于對(duì)發(fā)展硬道理的片面理解和曲解,，不當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)越甚，規(guī)劃必成一張法制空文,。如是習(xí)以為常,，不光城市的“大餅”越攤越大，正常乃至急需的民生項(xiàng)目用地卻不時(shí)遭擠占,，因?yàn)檫@類項(xiàng)目往往不能直接為地方帶來GDP,。

找準(zhǔn)了“城市病”之病源，在基本土地制度不容改變乃至決不可輕率改變的約束條件下,，為確?！叭舾梢庖姟鼻袑?shí)落地，再次修改《城規(guī)管理法》,，尤其要對(duì)追責(zé)法條進(jìn)行增補(bǔ),、細(xì)化、淬火,，明確追責(zé)主體的工作已刻不容緩,。更重要的是，對(duì)隨意更改規(guī)劃的市長們加大追責(zé)力度,。

若以上兩條都能大體落地,，再輔以其他必須的剛性配套性約束措施，國內(nèi)大小城市方有望逐步走出一條科學(xué)發(fā)展的新路來,。拿中央城市工作會(huì)議所定基調(diào),，就叫“開創(chuàng)城市現(xiàn)代化建設(shè)的新局面”。

推廣街區(qū)制不能降低居住舒適度

常武

長期以來,，一些城市的住宅小區(qū),、單位大院盲目追求大面積、大規(guī)模,，造成城市路網(wǎng)“腸梗阻”,，加重了交通擁堵和環(huán)境污染。此次《意見》以高規(guī)格文件提出推廣街區(qū)制,，主要就是為了打通城市路網(wǎng)的“腸梗阻”,，將住宅小區(qū)、單位大院從一個(gè)個(gè)龐大堅(jiān)固的“孤島”,，改造成為有機(jī)連接城市道路的一個(gè)個(gè)“網(wǎng)點(diǎn)”。住宅推廣街區(qū)制,，貫徹“窄馬路、密路網(wǎng)”的道路布局理念,，建設(shè)多層次資源合理配置的路網(wǎng)系統(tǒng),，將是我國城市道路和住宅建設(shè)發(fā)展方向的重大調(diào)整,。

街區(qū)制是與小區(qū)制并列的一種城市建設(shè)布局形式，其特點(diǎn)是在城市規(guī)劃的道路邊上建設(shè)房子,，一般不設(shè)圍墻,，住宅區(qū)處于開放或半開放狀態(tài)。在土地私有國家和我國改革開放初期,，城市住宅大多采用這種布局形式,，其好處是可以增加公共道路供給，提高路網(wǎng)密度和交通效率,；弊端則是住宅樓下車流增加,、車速更快，由此增加了交通安全隱患（特別是危及居住區(qū)內(nèi)老人和孩子的安全）,，加重了居住區(qū)的近噪音干擾,，難免降低居住舒適度和生活品質(zhì)。

從世界城市建設(shè)歷史看,，街區(qū)制和小區(qū)制可謂此起彼伏,、相輔相成，街區(qū)制的優(yōu)點(diǎn)對(duì)應(yīng)著小區(qū)制的缺點(diǎn),，街區(qū)制的缺點(diǎn)也對(duì)應(yīng)著小區(qū)制的優(yōu)點(diǎn),。近年來，一些發(fā)達(dá)國家更多認(rèn)識(shí)到了街區(qū)制的缺陷,，開始推廣適度規(guī)模的小區(qū)制,，力求在優(yōu)化公共交通和保障居民居住品質(zhì)之間，尋找到最佳的平衡?，F(xiàn)在,，我國新建小區(qū)逐步推廣街區(qū)制，包括已建成的住宅小區(qū)和單位大院也要走出“封閉”,，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化,，這個(gè)大方向當(dāng)然是沒有問題的，但是要注意,，切不可從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端,，不能完全無視城市住宅的居住舒適度和生活品質(zhì)——不能因?yàn)橐茝V街區(qū)制，就把小區(qū)制貶得一文不值,。

新建住宅逐步推廣街區(qū)制,，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，這種變化本質(zhì)上屬于增量改革,，直接由城市建設(shè)規(guī)劃的調(diào)整和改革決定,，不會(huì)有多大的困難。已建成的單位大院逐步打開,，這些大院大多由黨政機(jī)關(guān)或國有企事業(yè)單位使用,，屬于國有資產(chǎn),，而且一些大院內(nèi)部已有較完善的道路網(wǎng)絡(luò)，打開大門并融入公共道路網(wǎng)絡(luò),，也不應(yīng)當(dāng)有多大的困難,。最大的困難是已建成住宅小區(qū)內(nèi)部道路的公共化，這種存量改革不但涉及剛性的法律關(guān)系,，而且涉及公權(quán)與私權(quán)之間的復(fù)雜博弈,，必須統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)妥把握,。

我國《物權(quán)法》明確規(guī)定,，“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有,，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外,。”上世紀(jì)90年代以來建成的住宅小區(qū),，特別是商品房住宅小區(qū),，內(nèi)部的馬路絕大多數(shù)不屬于城鎮(zhèn)公共道路，而屬于業(yè)主共有,，如果要將這些道路公共化,，必須通過嚴(yán)格的法律程序，征得小區(qū)全體業(yè)主的同意,，而且必須依法對(duì)業(yè)主進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償,。

同時(shí)，已建成住宅小區(qū)從“小區(qū)制”轉(zhuǎn)為“街區(qū)制”,，小區(qū)的物業(yè)管理,、治安保障、交通安全,、業(yè)主自治等都需要有大幅度改進(jìn)和提升,，才能適應(yīng)新型城市化進(jìn)程中居民對(duì)居住舒適度和生活品質(zhì)的合理需求。這將是對(duì)我國城市規(guī)劃建設(shè)管理工作提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》近日印發(fā),。《意見》部署了一個(gè)個(gè)破解城市發(fā)展難題的“實(shí)招”,。其中最大的亮點(diǎn)是新建住宅要推廣街區(qū)制,，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開,，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化,，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。（2月22日《北京青年報(bào)》）

住宅街區(qū)化,，告別封閉小區(qū),。這樣的城市建設(shè)變革是跨越性的，這種巨大變化帶來的必然是居住模式的革命,。住宅街區(qū)化的好處在于可以實(shí)現(xiàn)公共資源共享，住宅之間的道路可以共享了,，有了更多可以供人們使用的道路了,，就可以紓解城市擁堵現(xiàn)象，而且購物也就更方便了,，街區(qū)化的住宅附近會(huì)有更多商業(yè)設(shè)施,。

不過，告別封閉小區(qū),，不僅是打開大門,，拆除籬笆如此簡單的問題，這需要回應(yīng)人們對(duì)安全的擔(dān)憂,。綜合來看,，人們對(duì)于安全的擔(dān)憂無外乎這樣幾點(diǎn)：其一，沒有了封閉小區(qū),，道路得到了更廣泛使用,，就帶來了交通安全隱患。比如說,，車子就會(huì)經(jīng)常在住宅附近道路通行,，尤其擔(dān)心的是孩子安全問題，這個(gè)時(shí)候如何確保街區(qū)化住宅附近的道路交通安全,？其二,，沒有了小區(qū)大門，實(shí)現(xiàn)了敞開模式之后,，住戶安全問題也值得關(guān)注,，封閉小區(qū)有保安看門，人們還經(jīng)常遭遇小偷的光顧,。沒有了小區(qū)大門,，住宅是開放式的，各類盜竊案件會(huì)否增加,？

封閉式小區(qū)幾乎是目前人們已經(jīng)習(xí)慣了的居住模式,，突然實(shí)現(xiàn)如此大的變化，在一定程度上,，很顯然會(huì)出現(xiàn)難以適應(yīng)的尷尬,，人們居住習(xí)慣等等也需要改變，這個(gè)時(shí)候如何讓居民坦然接受新的居住模式？當(dāng)然,，習(xí)慣是可以改變的,，也能慢慢適應(yīng)新居住模式?？蓡栴}是對(duì)于安全的擔(dān)憂該如何回應(yīng),？也就是說，如何才能讓告別了封閉小區(qū)的居民不擔(dān)心安全問題,？

筆者以為,，國家推行住宅街區(qū)化的做法是好的，也是一次與國際的接軌,，一些西方國家的住宅就是街區(qū)化的,。不過，我們的街區(qū)化和國外還是有不同的,。我們是一個(gè)人口眾多的國家,，是一個(gè)城市擁堵的國家，而很多國外城市是人口不多,，車輛不多的,，他們的住宅街區(qū)化，幾乎不要考慮道路安全的問題,。而我們必須要考慮眾多車輛和行人經(jīng)常在住宅前后道路上行走之后的安全問題,。能不能加大交警的數(shù)量，確保住宅附近都有交警執(zhí)勤,，以免給住戶帶來交通隱患,。而對(duì)于住宅的治安管理則需要進(jìn)一步加強(qiáng)，拆掉了看得見的小區(qū)大門,，需要裝上看不見的治安防范大門,，不至于讓人們擔(dān)心住宅被盜案件的走高。

住宅街區(qū)化,，重在打開大門之后怎么辦,？告別封閉小區(qū)，不僅是打開大門那么簡單的事情,，后續(xù)社會(huì)管理方式也需要前行,。

【私人權(quán)益不被侵犯,，公共利益能夠增值，街區(qū)制才有可能達(dá)到改善城市交通,、增加社會(huì)總福利的目標(biāo),。街區(qū)制的起步,，單位大院應(yīng)該首先起到示范作用?！?/p>

我國即將推行住宅街區(qū)化,，不僅“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”,，還要求“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”,。這一政策，引發(fā)了社會(huì)廣泛關(guān)注,。

推行住宅街區(qū)化,，是治療各地“城市病”的配套舉措。在不少城市,，封閉式大院、超大型社區(qū)隨處可見,，導(dǎo)致城市土地資源被分割使用,，城市的“毛細(xì)血管”被堵塞。一定程度上,，封閉式小區(qū)的大量存在,，甚至成為商品住宅小區(qū)的時(shí)尚，折射了過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位”化占據(jù),、使用城市資源的余緒,。這導(dǎo)致土地節(jié)約利用程度低，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供應(yīng)不足越發(fā)突出,，交通擁堵難以得到有效治理的一大原因即在于此,。推行街區(qū)制，目的是清除封閉式社區(qū)出入口造成的人為堵點(diǎn),，將有限的土地資源集約利用起來,，打通城市交通微型路網(wǎng)，通過棋盤式道路布局,，以求交通擁堵問題得到較徹底治理,。街區(qū)制也是發(fā)達(dá)國家城市普遍采用的做法。

盡管推行街區(qū)制利于打造城市道路坦途,，但良好的政策預(yù)期不能代替政策推進(jìn)過程,。從現(xiàn)實(shí)來看，在封閉式商品住宅小區(qū)里,，從住宅到小區(qū)里的公共綠地,、露天停車位、底層商鋪等,，都有明確的權(quán)益歸屬,，這些權(quán)益均受到《物權(quán)法》的明確保護(hù)。拆除圍墻后，小區(qū)里的設(shè)施理論上將歸市政管理,，重新規(guī)劃,，原權(quán)益人購買的權(quán)益如何兌現(xiàn)，將成為一大考驗(yàn),。此外,，封閉式小區(qū)給住戶提供了更高的安全感，拆除圍墻之后,，小區(qū)與外界融為一體,，安全感下降，這有可能導(dǎo)致住戶隱形權(quán)益的損失,。還要看到,，同樣是封閉式住宅小區(qū)，因?yàn)槠涿娣e,、布局,、與市政道路的間距不同，并非全都適宜配合市政改造,。如何評(píng)估不同封閉式小區(qū)的性質(zhì),，確定拆墻程序和程度，也是一大難點(diǎn),。

推行街區(qū)制面臨不少現(xiàn)實(shí)障礙,，其中最關(guān)鍵的一條，是如何保證公私權(quán)益的平衡,。私人權(quán)益不被侵犯,，公共利益能夠增值，街區(qū)制才有可能達(dá)到改善城市交通,、增加社會(huì)總福利的目標(biāo),。輕私重公，達(dá)不到這一目標(biāo),；重私輕公,，同樣如此。

要做到公私權(quán)益不相互掐尖兒,，在推行街區(qū)制的過程中,，必須認(rèn)真厘定原封閉式小區(qū)資源的所有權(quán)、使用權(quán),、收益權(quán),，該保護(hù)的保護(hù)，該轉(zhuǎn)化的制訂相應(yīng)補(bǔ)償方案,。業(yè)主大會(huì)的作用應(yīng)該受到肯定,，使其起到保護(hù)權(quán)益人利益的作用,。此外，對(duì)于推行街區(qū)制后可能增加的治安隱患,、交通安全隱患,，政府要提供更多的安全保障，將封閉式小區(qū)原有的保安功能盡可能通過合作形式承擔(dān)起來,，以消除人們的擔(dān)心,。而街區(qū)制的起步，單位大院應(yīng)該首先起到示范作用,。比起百姓社區(qū),，單位大院的權(quán)益關(guān)系較易處理，也較易動(dòng)員,。單位大院拆除圍墻,，既是告別隱秘過去的象征，也可以最低成本,，為街區(qū)制試出成效,。

昨天,，我們又長知識(shí)了：“街區(qū)制”。教我們這個(gè)新知識(shí)的是《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》,?！耙庖姟碑?dāng)中涉及面最廣與民眾利益乃至生活方式直接有關(guān)的是：原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)；已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開,，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化,。這樣做的結(jié)果就是街區(qū)制，城市道路布局將呈現(xiàn)“窄馬路,，密路網(wǎng)”特點(diǎn),。城市不再被一個(gè)個(gè)單位、住宅小區(qū)“割據(jù)”,，單位,、小區(qū)不再被圍在高墻內(nèi)；組成城市的是一個(gè)個(gè)街區(qū),，街區(qū)之間互聯(lián)互通,。據(jù)介紹，西方國家城市發(fā)展一直是小街區(qū),，路網(wǎng)密,，不會(huì)像我們一些城市經(jīng)常出現(xiàn)交通毛細(xì)血管堵塞的情況。

雖然街區(qū)制有這樣的優(yōu)越性,，但從公眾的反應(yīng)來看,，拆除有形的圍墻并不容易,，還有各種現(xiàn)實(shí)問題要解決。拆掉心墻可能更難,，幾千年來,，中國人習(xí)慣了在各種墻內(nèi)生活，街區(qū)制是我們所不熟悉,、未曾經(jīng)歷的城市生活,，擔(dān)心其會(huì)破壞傳統(tǒng)生活的各種疑惑、質(zhì)疑都是正常的,。安全當(dāng)然是第一考慮：單位,、小區(qū)的安全如何保證？已建商品房小區(qū)還有業(yè)主權(quán)利問題：按照物權(quán)法,，商品房小區(qū)內(nèi)部道路屬于業(yè)主所有,，這又涉及到法律問題。

其實(shí),，這些問題都有解決的途徑,，至少我們可以從新建小區(qū)做起，積累經(jīng)驗(yàn)后推向已建小區(qū),，盡量平和地從傳統(tǒng)的有墻城市過渡到街區(qū)制城市,。當(dāng)街區(qū)制的優(yōu)越性漸漸被人認(rèn)識(shí)和體驗(yàn)到，更大面積的推廣,、推進(jìn)就成為可能了,。

有墻、多墻的與無墻,、少墻的城市生活,，是兩個(gè)不同的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，塑造出不同的人際關(guān)系乃至社會(huì)形態(tài),。土地是重要的社會(huì)資源,，城市化進(jìn)程推高了土地的價(jià)值。無墻城市,，最大限度地讓不同階層的人群均等享有城市土地資源以及附著其上的城市設(shè)施,，是實(shí)實(shí)在在的社會(huì)公平。它有利于密切人群之間的交流,，弱化貧富差距,，彌合社會(huì)裂痕。有墻的城市是把不安全因素?fù)踉趪鷫χ?，只要不危及我的生活,，圍墻外面怎么樣我不管——以鄰為壑的生活方式的悖論在于：你也生活在他人的圍墻之外，危險(xiǎn)只不過是換了一個(gè)地方在窺視你,。無墻城市則是通過資源共享創(chuàng)造友好,、友善的城市生活,，減少人與人的隔閡和敵意，增加所有人而不只是一部分人的安全感,。公平是最大多數(shù)人的最可靠的安全保障,。無墻城市并不阻礙人們用各種科技安防手段保護(hù)個(gè)人空間。

有例為證,。四川宜賓有個(gè)樓盤“萊茵河畔”,，其內(nèi)部道路全部向城市開放，住宅的安全防護(hù)體系后退至單元門口,，住宅樓單元門直接朝向道路,，“儼然一副巴黎或紐約街頭的景象”?！叭R茵河畔”被認(rèn)為是當(dāng)?shù)刈詈玫臉潜P,，被評(píng)為“四川十大最美街道”的第二，排在著名的成都春熙路之后,。物業(yè)管理早在2011年就榮獲了“全國物業(yè)管理示范小區(qū)”稱號(hào),。杭州綠城集團(tuán)去“萊茵河畔”考察過，也想做一個(gè)無墻樓盤項(xiàng)目,，但是考慮到市場接受問題,，沒有做成。如果“有墻城市”是社會(huì)的主流選擇,，拒絕無墻城市,，這個(gè)主流一定得病了。

【《意見》針對(duì)已建成小區(qū)采取的是“逐步打開”策略，而非一刀切,，這就為未來實(shí)施過程中的法律折沖,，留下了空間?！?/p>

據(jù)報(bào)道,，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》近日印發(fā)，意見部署了多個(gè)破解城市發(fā)展難題的“實(shí)招”,，其中最受輿論關(guān)注的,，就是提出新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建封閉住宅小區(qū),；已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開,，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。這甫一公布,，引爆輿論,。

開放封閉小區(qū),，被寫進(jìn)了時(shí)隔37年重啟的中央城市工作會(huì)議的配套文件中，自然不乏縝密政策考量：應(yīng)看到,，中國城市民居經(jīng)歷了從圍合封閉式建筑組團(tuán)到大雜院,、單位集體大院，再到眼下的封閉式居住小區(qū)的演變,，不改的是其“封閉性”,。封閉小區(qū)林立，既讓城市變成了“孤島群”,，讓“陌生人社會(huì)”形態(tài)湮沒城市人文氛圍,，也造成道路資源浪費(fèi)，讓城市缺乏“毛細(xì)血管式”小路,。

本質(zhì)上,，壁壘森嚴(yán)的封閉小區(qū)就是農(nóng)耕文明的產(chǎn)物，而改變城市條狀割裂的狀況,，推行由城市主干道圍合,、路網(wǎng)密度較高、公共服務(wù)設(shè)施就近配套的開放街區(qū)模式,，也即街區(qū)制,，在土地集約化利用、營造社區(qū)活力等方面顯然更具價(jià)值,。而人們從中最直觀的獲益就是,，穿過彼此的小區(qū)不用多繞路。

毋庸置疑,，開放封閉小區(qū),，契合現(xiàn)代城市內(nèi)含的開放性訴求。不過,，這類牽涉民眾切身利益的政策落地,，也得講究程序正當(dāng)，尤其是很多居民已形成對(duì)住宅小區(qū)私密性固有依賴的情況下,，如何打消他們的顧慮,，在尊重、保障權(quán)利的基礎(chǔ)上獲得民意公約數(shù),，很需技巧,。

眼下很多人就擔(dān)心，打開那些院墻,，會(huì)不會(huì)造成小偷猖獗,、安保隱患？還有,，街區(qū)制激活小區(qū)道路資源后,，會(huì)否帶來噪音污染,，老人小孩在小區(qū)場地休憩嬉戲時(shí)面臨車流威脅，小區(qū)變成停車場,？針對(duì)這些疑慮,，將來有關(guān)各方要做好政策解釋和引導(dǎo)排解工作，比如跟“管小區(qū)變管大樓”對(duì)應(yīng)的安防強(qiáng)化,，也給公眾適應(yīng),、習(xí)慣的過渡期。

另外,，在政策實(shí)施環(huán)節(jié),，更關(guān)鍵的，是要邁過法律關(guān),。落實(shí)不再新建封閉小區(qū)的要求,，或許并不難：在未來土地出讓時(shí)，將公共面積剝離,，不再做大規(guī)模的“門禁社區(qū)”規(guī)劃即可,。但對(duì)已建成小區(qū)打開，則面臨某些法律掣肘,。

現(xiàn)有《物權(quán)法》第73條明確規(guī)定：建筑區(qū)劃內(nèi)的道路,，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外,。就是說,，現(xiàn)有封閉小區(qū)內(nèi)的道路一般都納入了建筑面積公攤部分，屬業(yè)主共有,。要實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部道路公共化,，也須尊重其權(quán)利訴求，依照法定程序并建立利益補(bǔ)償保障機(jī)制,。按《物權(quán)法》,，在業(yè)主自治的背景下，物業(yè)管理方式由業(yè)主大會(huì)決定,。即便按《物權(quán)法》第28條規(guī)定，因法院,、仲裁委員會(huì)的法律文書或政府的征收決定等,，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更,、轉(zhuǎn)讓或者消滅的,，自法律文書或政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力。那也得實(shí)行合理補(bǔ)償,。

說到底,，開放封閉小區(qū),，是實(shí)現(xiàn)“讓城市更美好”的重要舉措，在依法行政語境中,，將來政策實(shí)施邁過民意坎,、法律關(guān)也很重要。值得注意的是,，《意見》針對(duì)已建成小區(qū)采取的是“逐步打開”策略,，而非一刀切，這就為未來實(shí)施過程中的法律折沖,，留下了空間,。只要依法行政并保障居民權(quán)益為前提，實(shí)行兩全其美或許并非難事,。