漫畫 張建輝

備受關(guān)注的國(guó)企改革方案日前出臺(tái),。9月13日,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》公布,，從分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)資管理體制等方面明確了國(guó)企改革的路徑和方向,。9月15日,，中央深改組第十六次會(huì)議再次聚焦國(guó)企改革，審議通過(guò)了《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目引入非國(guó)有資本的指導(dǎo)意見(jiàn)》,，強(qiáng)調(diào)拓寬國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目引入非國(guó)有資本的領(lǐng)域,，完善引資方式，規(guī)范決策程序,，防止暗箱操作和國(guó)有資產(chǎn)流失,。

國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)的完成，標(biāo)志著新一輪國(guó)企改革即將全面啟動(dòng),。從1978年國(guó)企試點(diǎn)利潤(rùn)分成算起,，國(guó)企改革歷經(jīng)放權(quán)讓利、經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)分離,、建立現(xiàn)代企業(yè)制度,、抓大放小、私有化浪潮,、公司制和股份制改革,、上市潮,、建立國(guó)有資本管理體制等階段，在30多年里,，從斷奶到重生,，從停滯到發(fā)展，國(guó)有企業(yè)在陣痛中與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系漸趨融合,，涌現(xiàn)出一批具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)。但同時(shí),，也出現(xiàn)了迷戀壟斷格局,、不愿向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變，“一把手”權(quán)力過(guò)大,、現(xiàn)代企業(yè)制度形同虛設(shè),，管理混亂、經(jīng)營(yíng)效率低下,，灰色利益輸送鏈條難以斬?cái)?、?guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題,，不僅關(guān)系國(guó)企的生存和發(fā)展,，更關(guān)系不同性質(zhì)的市場(chǎng)主體能否得到較為平等的“國(guó)民待遇”，要素資源能否得到合理分配,，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能否突破瓶頸等大局,。在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的現(xiàn)實(shí)背景下，推動(dòng)國(guó)企深化改革就更加迫切,。新出臺(tái)的國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì),，以國(guó)企存在的問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)此作出了回答,。

最大突破 推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類改革

國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)中最引人注目的,，是決定推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類改革。圍繞分類改革,，厘清了國(guó)企的屬性問(wèn)題,，并在產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上有所突破。國(guó)有企業(yè)的全民屬性雖然從未動(dòng)搖,，但在市場(chǎng)實(shí)踐中,，不少國(guó)企憑借優(yōu)勢(shì)地位，在競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)和領(lǐng)域靠行政手段獲取壟斷利潤(rùn),，在非競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)和領(lǐng)域靠市場(chǎng)手段獲取壟斷利潤(rùn),，其結(jié)果是，限制了其他類型市場(chǎng)主體的發(fā)育,，抑制了創(chuàng)新和公平秩序的建立,。由于“近水樓臺(tái)先得月”,，國(guó)企還能以最小成本獲得貸款支持和財(cái)政補(bǔ)貼，這一特權(quán)不止一次引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注,，也容易模糊國(guó)有企業(yè)的屬性,。

分類改革方案提出，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作,，獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退,。這意味著,，商業(yè)類國(guó)企將不能再依托行政優(yōu)勢(shì)“大到不能倒”，而必須接受市場(chǎng)檢驗(yàn),，其進(jìn)與退,、生與死，也將不再被附加特別的解讀,。這將迫使商業(yè)類國(guó)有企業(yè)主動(dòng)向市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)型,，并按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)獲得資金支持，開拓市場(chǎng),。這有助于遏制效率低下的部分國(guó)企占據(jù)過(guò)多資金,，對(duì)市場(chǎng)形成抽血效應(yīng)，這也為所有企業(yè)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)提供了更加平等的條件,。

值得注意的是,，分類改革包含了上海等地國(guó)資國(guó)企改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，但地方試點(diǎn)通常把國(guó)企分為三類：一般性競(jìng)爭(zhēng)企業(yè),、涉及經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性企業(yè)和公益類企業(yè),。而國(guó)家層面的國(guó)企分類改革方案，只設(shè)置了商業(yè)類和公益類兩類,，這有助于避免商業(yè)類國(guó)企以維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全等名義,，遲滯市場(chǎng)化改革，增加改革阻力,。弱化對(duì)商業(yè)類國(guó)企的傳統(tǒng)認(rèn)知,，將其推向市場(chǎng)，不是弱化國(guó)企,，而是強(qiáng)化了國(guó)企的全民屬性,。

產(chǎn)權(quán)是困擾國(guó)企改革的另一問(wèn)題，分類改革在這方面也有根本性突破,。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》,，主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革,，不再追求絕對(duì)控股,；主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全,、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)企,，雖然需要國(guó)有資本控股,，但支持非國(guó)有資本參股。國(guó)企股權(quán)的多元化,，意味著政府是否單一控制不再是國(guó)企的衡量標(biāo)準(zhǔn),，今后對(duì)國(guó)企的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，更多將通過(guò)國(guó)有資本的運(yùn)作識(shí)別,，不分功能類別產(chǎn)權(quán)只能由政府單一控制的時(shí)代宣告結(jié)束,。而多元主體控制國(guó)有股份，將為國(guó)有企業(yè)引入真正機(jī)制化的市場(chǎng)因子,。

最多紅利 管理體制向管資本轉(zhuǎn)變

國(guó)有資本管理體制的改革，是國(guó)企改革方案另一個(gè)引人注目的亮點(diǎn),。過(guò)去,，國(guó)有資本管理部門該如何管理國(guó)有資本，一直是國(guó)企改革的爭(zhēng)論焦點(diǎn),?！肮苋恕⒐苁?、管資產(chǎn)”的既有模式,，雖然圈定了國(guó)有資本的邊界，能保證國(guó)有資本在控制下運(yùn)行,，卻產(chǎn)生了與市場(chǎng)脫節(jié)的問(wèn)題,。用人內(nèi)部循環(huán)，資本使用效率不高等問(wèn)題,，均由此產(chǎn)生,。

國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)提出了“管資本”為主的改革思路，讓國(guó)有資本蘊(yùn)藏了最多的改革紅利,。這主要表現(xiàn)在三方面：

一方面,，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出改建、組建國(guó)有資本投資,、運(yùn)營(yíng)公司,，作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)。今后,，將建立“國(guó)資委——國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)企”三層結(jié)構(gòu),，同時(shí)開展政府直接授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn),，這意味著,，國(guó)資委作為出資人,，將在相當(dāng)程度上只履行監(jiān)管責(zé)任，市場(chǎng)業(yè)務(wù)將交由專業(yè)化隊(duì)伍完成,。由此,，規(guī)模超過(guò)30萬(wàn)億元的國(guó)有資本將與市場(chǎng)更直接對(duì)接，從而激發(fā)市場(chǎng)活力,。僅僅是推動(dòng)國(guó)企在集團(tuán)層面整體上市,，即已為資本市場(chǎng)提供了許多投資空間?？梢韵胂?，在國(guó)有資本與市場(chǎng)更緊密對(duì)接后，從實(shí)體經(jīng)濟(jì)到虛擬經(jīng)濟(jì),，都將獲得新的增量資金和投資機(jī)會(huì),。

另一方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置,，有進(jìn)有退,、有所為有所不為，清理退出一批,、重組整合一批,、創(chuàng)新發(fā)展一批國(guó)有企業(yè)。這意味著,，部分國(guó)有資本將加大向創(chuàng)新型,、新興戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)的投資，使這些產(chǎn)業(yè)得到更多發(fā)展機(jī)會(huì),，同時(shí),，還將退出產(chǎn)能過(guò)剩、效益不佳的產(chǎn)業(yè),。這將為本已飽和的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)騰出空間,，讓這些產(chǎn)業(yè)中的資本得到更大的調(diào)整、轉(zhuǎn)型和發(fā)展空間,。

而最重要的是,，國(guó)資體制改革方案提出了穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管體系,，具備條件的進(jìn)入國(guó)有資本投資,、運(yùn)營(yíng)公司的要求。這其實(shí)是將黨政機(jī)關(guān),、事業(yè)單位所屬企業(yè)的資產(chǎn)納入了國(guó)有資本監(jiān)管體系,，首次正式明確了黨政資產(chǎn)與國(guó)有資本一樣同屬于全民資產(chǎn)，突破了以往的管理認(rèn)識(shí),，這不僅有助于對(duì)黨政資產(chǎn)實(shí)施規(guī)范化管理,，在國(guó)有資本上繳公共財(cái)政比例逐年提高的情況下,，還增厚了國(guó)有資本用于公共服務(wù)和民生的能力。就此而言,，國(guó)資管理體制改革不僅旨在國(guó)有資本保值增值,，更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)，還具有鮮明的惠民導(dǎo)向,，拉近了改革與百姓的距離,。

最重機(jī)制 增加市場(chǎng)選聘比例和監(jiān)管

監(jiān)管是否到位，決定著國(guó)企改革能否順利推進(jìn),?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》和歷次討論審議國(guó)企改革的中央深改組會(huì)議，都把規(guī)范決策程序,，防止暗箱操作和國(guó)有資產(chǎn)流失視為重中之重,，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，新一輪國(guó)企改革方案有許多突破性設(shè)計(jì),。

其一,，用人制度改革打破內(nèi)部人控制。盡管國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度已近20年,，但基于行政的主導(dǎo)性，不少國(guó)企的現(xiàn)代企業(yè)制度只具外殼,，而不能轉(zhuǎn)化為有效的運(yùn)行機(jī)制,。目前央企公示的高管中，外部聘任的只有11%,。內(nèi)部人控制,，不但容易出現(xiàn)集體腐敗，還容易導(dǎo)致權(quán)力失衡,。中央巡視組對(duì)大型國(guó)企巡視檢查所揭露的問(wèn)題,，已表明了國(guó)企用人制度的弊端。國(guó)企改革方案提出,，根據(jù)不同企業(yè)類別和層級(jí),，實(shí)行選任制、委任制,、聘任制等不同選人用人方式,，合理增加市場(chǎng)化選聘比例。這有助于董事會(huì)發(fā)揮應(yīng)有作用,，遏制權(quán)力失衡導(dǎo)致的腐敗,。

其二，薪酬分配機(jī)制改革打破官本位,?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出,，要推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合,，暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道,。與國(guó)企負(fù)責(zé)人限薪改革相對(duì)照，由官員身份轉(zhuǎn)換為職業(yè)經(jīng)理人,，國(guó)企負(fù)責(zé)人才有望拿到市場(chǎng)化薪酬,，這有助于打破國(guó)企負(fù)責(zé)人的官本位迷思，向企業(yè)家方向轉(zhuǎn)變,。

其三,，股權(quán)改革引入市場(chǎng)化監(jiān)管機(jī)制。國(guó)企改革方案中,，對(duì)各類國(guó)有資本之間相互參股,、國(guó)有資本向非國(guó)有領(lǐng)域投資、國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本等有著重表述,。無(wú)論是央企之間互相參股,，央企與地方國(guó)企互相參股，還是國(guó)有資本與非國(guó)有資本互相參股,，都不僅能起到盤活國(guó)有資本,、擴(kuò)大非國(guó)有資本投資渠道、為市場(chǎng)增加增量資金的作用,，還能起到以市場(chǎng)化機(jī)制對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行多元監(jiān)管的作用,。這有助于國(guó)有資本在大規(guī)模進(jìn)退之間，被及時(shí)跟蹤監(jiān)督,，防止國(guó)有資產(chǎn)流失的情況再度出現(xiàn),。

其四，為國(guó)資管理者設(shè)置權(quán)力清單杜絕漏洞,。過(guò)去之所以存在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督不力的情況,，主要原因在于國(guó)資管理者監(jiān)管功能不突出，以至于既有監(jiān)督資源分散,，又有多頭重復(fù)監(jiān)督的問(wèn)題,。為此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出,，國(guó)資管理部門要建立權(quán)力清單和責(zé)任清單,。責(zé)權(quán)利各歸其位和問(wèn)責(zé)機(jī)制的強(qiáng)化，將大大提高國(guó)有資本的保全能力,，減少因國(guó)有資產(chǎn)流失導(dǎo)致國(guó)企改革變向的可能,。

最大挑戰(zhàn) 國(guó)企資源能否與市場(chǎng)共享

是改革就有陣痛。歷史表明，每一次國(guó)企改革都伴隨著各種風(fēng)險(xiǎn),。中小型國(guó)企私有化浪潮涌動(dòng)時(shí)出現(xiàn)的下崗潮,，等等，都曾影響了國(guó)企改革的節(jié)奏和力度,。新一輪國(guó)企改革,，盡管有清晰的路徑設(shè)計(jì)，但同樣會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn),?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》歷經(jīng)22個(gè)月才醞釀成熟，從一個(gè)側(cè)面證明了改革的復(fù)雜性,。能否在現(xiàn)有利益格局內(nèi)部形成改革合力,，決定著新一輪國(guó)企改革的順利程度。

比如,，對(duì)商業(yè)類國(guó)企實(shí)施分類改革,，需要更細(xì)致的前端操作細(xì)則。許多國(guó)企擔(dān)負(fù)著綜合性社會(huì)功能,，如何界定其功能劃分類別需要有權(quán)威標(biāo)準(zhǔn),。此外，還要消除商業(yè)性國(guó)企向市場(chǎng)化方向邁進(jìn)過(guò)程中,，引發(fā)的影響地方經(jīng)濟(jì),、就業(yè)率、財(cái)政收入等擔(dān)心,。此前地方試點(diǎn)中,，除上海等地之外，多數(shù)地方按兵不動(dòng),，已然表明地方對(duì)國(guó)企改革的復(fù)雜心態(tài)。

又如,，在國(guó)資委只負(fù)責(zé)履行出資人身份之后,，國(guó)企的人和事，需要能夠替代的監(jiān)管者,。推行職業(yè)經(jīng)理人制度,，通過(guò)內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)，讓更多國(guó)企負(fù)責(zé)人從官員身份轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)家身份,，是一種途徑,；讓職工代表大會(huì)、董事會(huì)等發(fā)揮應(yīng)有作用,，也是一種途徑,。無(wú)論采取什么方式，加強(qiáng)對(duì)國(guó)企的監(jiān)管，都需要更剛性的激勵(lì)監(jiān)督措施,。

再如,，引入非國(guó)有資本，是國(guó)企改革推動(dòng)股權(quán)多元化的重要組成部分,。但是,，此前國(guó)企打破“玻璃天花板”，引入社會(huì)資本的努力,，尚未取得預(yù)期效果,。不少非國(guó)有資本特別是民營(yíng)資本，對(duì)參股國(guó)企仍有疑慮,，擔(dān)心錢投進(jìn)去卻得不到相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán),，擔(dān)心國(guó)企的行政主導(dǎo)慣性難以更改，會(huì)影響回報(bào)預(yù)期,。消除這種擔(dān)心的最好辦法,，是讓現(xiàn)代企業(yè)制度在國(guó)企切實(shí)落地。如何平衡行政主導(dǎo)機(jī)制與現(xiàn)代企業(yè)制度之間的關(guān)系,，需要出臺(tái)更具體的方案,。

而最關(guān)鍵的，是國(guó)企,、特別是商業(yè)類國(guó)企手中掌握的資源,，能在多大程度上與市場(chǎng)共享。包括政府資源,、銀行資源在內(nèi)的資源,，是許多國(guó)企形成壟斷地位的基礎(chǔ)。過(guò)去這些主要資源只在內(nèi)部共享,，并形成了或隱或顯的利益共同體,。這在市場(chǎng)高度成熟但不能展開充分競(jìng)爭(zhēng)的電信業(yè)等領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其明顯?；趯?duì)壟斷利益的維系需要,，這類國(guó)企通常缺乏主動(dòng)讓市場(chǎng)共享資源的積極性。如何甄別這類國(guó)企對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性職能,，以保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全,，同時(shí)將其非戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)功能部分推向市場(chǎng)，讓更有創(chuàng)新能力的民營(yíng)企業(yè)獲得同等發(fā)展機(jī)會(huì),，需要根據(jù)不同企業(yè)的類別,、層級(jí)、功能,，出臺(tái)縝密的操作方案,。

盡管國(guó)企改革面臨不少挑戰(zhàn),，但挑戰(zhàn)正是國(guó)企深化改革的原因。而總體來(lái)看,，新一輪國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)在橫縱兩個(gè)方向?yàn)楦母锏捻樌七M(jìn)奠定了基礎(chǔ),。橫的方向基于現(xiàn)實(shí)，縱的方向有所突破,，二者共同構(gòu)成新一輪國(guó)企改革的基本邏輯,。因此也可以預(yù)期，隨著改革的層層推進(jìn),，改革紅利也將逐漸釋放,。