漫畫張建輝

《收費公路管理條例》修訂稿8月20日結束征求意見,。在一個月的征求意見過程中,，引發(fā)爭議最大的是“長期收費”,。修訂稿提出，政府收費公路中的高速公路不再規(guī)定具體的收費期限,，以實際償債期為準,，確定收費期限，債務償清后將實行養(yǎng)護管理收費,。

從收費期限屆滿必須終止收費到債務償清后收取養(yǎng)護費,，高速公路收費或將長期化、制度化,。為什么會出現(xiàn)這種變化,？長期收費的法理性是否充足？是否涉及重復收費,？這些疑問背后,，不僅折射出部門立法與公眾立場出發(fā)點的差異，也折射出圍繞收費公路的建設,、運營和養(yǎng)護,，由歷史和現(xiàn)實共同結成的復雜利益格局。不對這些進行梳理,，就無法厘清公路的公共屬性與收費體制間的關聯(lián),，就無法對高速公路收費長期化的是與非做出清晰判定?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?/p>

現(xiàn)行收費體制的背景與困局

對新版《收費公路管理條例》來說,，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費的合理性，還包括能否對收費公路的利益格局予以適當調(diào)整,。

公路具有公共產(chǎn)品的所有特征,，理論上應當由政府財政承擔相應費用。政府財政取之于民,，因此公眾從公路的建設環(huán)節(jié)開始其實已進行了購買,，如果公眾在使用公路時需要二次購買，相當于變相加稅,。就此而言，公路不應收費,。但是,，從中國的公路發(fā)展歷程來看，早期公路建設期間由于政府財政緊張,，公路的建設與運營主要依靠市場融資完成,，由此形成的債務關系必須通過讓公路成為市場主體的方式解決,。于是，借錢修路,、通過出租公路運營權還債成為中國公路建設的基本模式,。這種模式賦予了公路收費最大的法理性：能否欠債還錢，事關能否遵守基本市場法則,，甚至事關地方投資環(huán)境優(yōu)劣,。

在公路由公共產(chǎn)品轉化為利益主體之后，將公路的運營權剝離出來作為還債平臺就成為必然選擇,。同時規(guī)定收費期限,，意在解除債務關系后重新厘定公路的公共屬性。

隨著形勢的變化,，上述設計面臨嚴峻考驗,。一方面，近年來高速公路建設進程加快,、建設成本不斷攀升,，基于以前的價格標準測算出來的收費期限已無法按時償清貸款。根據(jù)交通運輸部發(fā)布的《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》,，2014年全國收費公路虧損1571.1億元,，比2013年增加240%，除西藏,、海南兩省區(qū)沒有收費公路外,，其他29個省區(qū)市中25個省份2014年收費公路出現(xiàn)嚴重虧損。這意味著收費公路虧損已成地方債務危機的一個主要風險源,。如果繼續(xù)按照過去按期限收費的方法行事,，高速公路虧損就可能演變?yōu)楦笪C。另一方面,，隨著公路在地方經(jīng)濟和社會發(fā)展中所起的作用越來越大,，因債務關系而生成的公路利益的內(nèi)涵也在不斷演變：地方政績需要建設公路體現(xiàn)，地方財政需要公路收費提供支持,，不法尋租需要公路作為通道,。在這種情況下，公路收費不僅是保證地方債務危機可控的需要,，也成了諸多寄生于公路的利益訴求的慣性需要,。

因此，對新版《收費公路管理條例》來說,，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費的合理性,，還包括能否遏制地方債務風險和金融風險，能否對收費公路的利益格局予以適當調(diào)整,，使之向有利于公共利益的方向傾斜,。能否體現(xiàn)這種政策意圖,，決定著公眾對新版《收費公路管理條例》的認可程度。

修法的政策導向與現(xiàn)實阻礙

只有把維護公共利益放在修法首要位置,，再對照現(xiàn)實提出債務問題的解決之道,，才能消除爭議，作出能令公眾信服的解釋,。

公共事務立法必須體現(xiàn)公共立場,。對于公路來說，能否提供基礎性,、均等化的公共服務應處于修法的首要位置,。早在4年前，交通運輸部就曾透露,，將通過構建收費和不收費兩個路網(wǎng)體系,，滿足基本公共服務需求，其中占全國公路總里程96%的公路將免費使用,。新版修訂稿繼承了這一思路,，強調(diào)全國公路網(wǎng)中占公路總里程97%左右的普通公路是主體，未來收費公路將集中在占比3%的高速公路,。也就是說,，高速公路長期收費無礙公路主體兌現(xiàn)公共屬性。但是,，盡管新版條例體現(xiàn)了重視公共服務的政策導向,，在現(xiàn)實情境中卻很可能遭遇種種阻礙。

首先,，目前不僅高速公路在收費,，一級公路、特許經(jīng)營公路也在收費,，按規(guī)定不應收費的次等級公路收費也屢見不鮮,。如何迫使這些收費公路停止收費，將收費權集中于高速公路,，新版條例既無時間表也無配套方案準備,。這意味著，公路亂收費現(xiàn)象無法得到遏制,，有法理支撐的高速公路收費理直氣壯,，沒法理支撐的非收費公路照收不誤，只會進一步削減公共利益,。

其次,，表面看“用路者付費”的原則符合市場規(guī)律，但價格體系并非市場決定,，而是收費公路利益鏈條決定的,。

高速公路的價格基礎主要由借貸修路時形成的債務、運營和養(yǎng)護費用決定,，但債務數(shù)據(jù),、營收數(shù)據(jù)、養(yǎng)護成本等公眾一無所知,。在公路管理部門公布的數(shù)據(jù)中,，甚至出現(xiàn)過前一天還嚴重虧損，第二天就改為盈利這樣令人疑竇叢生的“技術失誤”,。不光是財務數(shù)據(jù)模糊不清,，不少收費公路的產(chǎn)權關系也是如此。為了避免收費期限終止后利益流失,，不少收費公路通過改擴建,、產(chǎn)權轉讓、上市交易等方式讓產(chǎn)權和債務關系變成了外界難以探知的“黑洞”,。在市場難以發(fā)現(xiàn)價格,、監(jiān)督運營、矯正錯誤的情況下,，“用路者付費”實際上等同于為黑洞買單,，這顯然不能稱作公平交易。

第三,，盡管新版條例針對過去的不當行為作了一些規(guī)范,，但多是原則表述而缺乏實操手段。比如,，規(guī)定不收費公路資產(chǎn)不得轉讓和上市交易,，但如何保證公路產(chǎn)權轉讓時的資產(chǎn)評估真實可信，如何防止地方政府部門因地方利益需要變相轉讓公路資產(chǎn)沒有說法,。類似漏洞還有不少,。

缺乏對公共利益的剛性保護，缺乏對公路既得利益者的剛性規(guī)范,，這是修訂稿引發(fā)爭議的主要原因,。只有把維護公共利益放在修法首要位置，再對照現(xiàn)實提出債務問題的解決之道,，才能消除爭議,，作出能令公眾信服的解釋。

公路腐敗的反復發(fā)作與解決之道

除了市場可以自行負責的公路,，地方政府都應成為責任主體,，負起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權、債務、財務不透明,、控制債務風險等責任,。

客觀看，無論是現(xiàn)行公路收費體制還是即將改版的收費體制,，都無法徹底解開公路上的利益鏈條,。既要合理疏導現(xiàn)有利益格局，又能保證公共利益不被侵蝕,，唯一的辦法是賦予修法更高的權限,，并將其納入整體改革進程。

從修法程序看,，《收費公路管理條例》盡管屬于部門立法,，但涉及的利益范圍已非行業(yè)、系統(tǒng)可以容納,，因此,，在部門提出修法文本后，有必要通過人大審議以確定其法理性依據(jù)是否充足,。在修訂稿引起很大爭議的情況下,，避免部門立法的狹隘利益取向，盡可能保證公共利益就顯得更加必要,。

從修法觸及的稅費體制看,，將其納入整體改革議程也是必要的。許多人認為在繳納車輛購置稅和燃油稅后還要繳納通行費,，有重復收費之嫌,。目前成品油消費稅中交通轉移支付資金能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護管理資金需求，這意味著燃油稅確實包括了通行費用,。不重復收費,，要么重新考量高速公路收費的合理性，要么調(diào)整燃油稅稅率,。而從宏觀層面看,，車輛購置稅和燃油稅稅率的制定，不僅與公眾出行權相關,，更涉及保護環(huán)境,、節(jié)約油氣資源、支持農(nóng)業(yè)漁業(yè)生產(chǎn)等一系列考量,，這同樣屬于公共利益,。避免這種稅收制度上的內(nèi)部矛盾，需要更高層面的立法權加以協(xié)調(diào),。

從更深層面看,，公路收費還涉及央地關系的調(diào)整,。過去公路亂收費現(xiàn)象之所以屢禁不止，原因就在于部門條例無法有效實現(xiàn)法定效力,，撼動寄生在公路上的地方利益,。在地方政府與收費公路網(wǎng)已結成穩(wěn)固利益共同體的情況下，單靠審計部門事后監(jiān)管,，顯然力不從心,。多年來公路管理體系腐敗案件反復多發(fā)，發(fā)出的警示是,，現(xiàn)有監(jiān)管體系不足以揭開收費公路的利益黑洞。

解決之道不是沒有,。公路收費的法理性,，主要建立在控制債務風險上。目前,，地方政府自行發(fā)債的試點如火如荼,，讓地方政府成為責任主體是改革亮點。解決公路收費亂象,，可以借鑒這一思路,。無論是政府性收費公路還是其他性質(zhì)的收費公路，除了市場可以自行負責的公路,，地方政府都應成為責任主體,，負起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權、債務,、財務不透明,、控制債務風險等責任。如此才有可能變事后監(jiān)管為事先,、事中監(jiān)管,，避免地方公路債務由全國用路者買單。這也可以成為建設良性央地關系的一個破題之處,。

收費公路的改革方向與細節(jié)完善

防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固,，除了引入改革能量，還需要以完善細節(jié)作為實施的必要前提,。

改革是解開公路收費利益結的出口,，但深層次的改革需要時間，需要試點,、評估,、推廣等一系列必經(jīng)程序，而高速公路收費長期化似已箭在弦上,。彌補明顯存在的制度漏洞,，防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量，還需要以完善細節(jié)作為實施的必要前提,。

其一,，修訂稿提出，高速公路不再規(guī)定具體的收費期限,，而以該路網(wǎng)實際償債期為準確定收費期限,。什么階段為償債收費，什么時候進入養(yǎng)護收費,，各地收費公路都應列出預期時間表以便社會監(jiān)督,。建設和運營成本的增加不可控制，不能成為不曬賬單的依據(jù),，而應作為變量同時公之于眾,。此外，因償債收費和因養(yǎng)護收費顯然涉及不同的價格標準,，如何確立價格標準也需要給出依據(jù),。

其二，根據(jù)修訂稿,，高速公路收費旨在提供高效率,、高水平的通行服務，也就是說用路者購買的是增值服務,。高速公路的增值服務當然需要體現(xiàn)在便捷和安全兩個方面,。如果僅僅是收費，而沒能提高流動速度,、避免事故,、提高救援效率等，那么用路者就無法享受增值服務,，就意味著甲方違約,。因此，對高速公路征收的通行費哪些用于還債,，哪些用于人力和辦公資本,，哪些用于提高服務水平，應予以剛性規(guī)范,。

其三,，既然強調(diào)高速公路收費實施的是市場原則，那么用路者作為買方就有權利得到相對平等的議價權,。這包括對賣方運營情況的知情權,，也包括對收費標準的商議權。而事實上,，此前民間要求收費公路賬務公開的種種努力,，大多不了了之,，用路者要面對的，通常是一個由地方利益,、部門利益共同構成的強大對手,，基本不具備議價能力。讓收費令人信服,，就要引進陽光,，讓社會力量起到監(jiān)管作用。

其四,，需要對公路收費體制變革帶來的沖擊做好預案,。過去，為了將非收費公路變成收費公路,，地方不乏擅自通過改擴建將非收費的次級公路變成收費公路,，今后，會不會出現(xiàn)借發(fā)展經(jīng)濟之名,，改擴建高速公路的新風潮？重大工程項目審批,、環(huán)評如何界定高速公路建設的必要性,？對于已擅自升級的公路，顯然不能再改回去,，那么收費是否應該取消,？即使卡住了不必要高速公路建設潮，特許經(jīng)營公路會不會成為新的利益平臺,，導致特許經(jīng)營公路大興其道,？

最有說服力的，不是強調(diào)高速公路長期收費的合理性,，而是有能力遏制可能出現(xiàn)的負面效應,。在《收費公路管理條例》結束征求意見后，相信公眾呼聲會以一定方式在最終修訂稿中予以體現(xiàn),。但最需要的,，是呈現(xiàn)出公共利益至上的修法思路，呈現(xiàn)出以深度改革破解不合理利益格局的決心,。有了這兩點,，公路收費長期化和機制化才能具備充足法理性。