漫畫(huà)張建輝

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿8月20日結(jié)束征求意見(jiàn)。在一個(gè)月的征求意見(jiàn)過(guò)程中，引發(fā)爭(zhēng)議最大的是“長(zhǎng)期收費(fèi)”,。修訂稿提出，政府收費(fèi)公路中的高速公路不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限,，以實(shí)際償債期為準(zhǔn)，確定收費(fèi)期限,，債務(wù)償清后將實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi),。

從收費(fèi)期限屆滿必須終止收費(fèi)到債務(wù)償清后收取養(yǎng)護(hù)費(fèi)，高速公路收費(fèi)或?qū)㈤L(zhǎng)期化,、制度化,。為什么會(huì)出現(xiàn)這種變化？長(zhǎng)期收費(fèi)的法理性是否充足,？是否涉及重復(fù)收費(fèi),？這些疑問(wèn)背后，不僅折射出部門(mén)立法與公眾立場(chǎng)出發(fā)點(diǎn)的差異,，也折射出圍繞收費(fèi)公路的建設(shè),、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)，由歷史和現(xiàn)實(shí)共同結(jié)成的復(fù)雜利益格局,。不對(duì)這些進(jìn)行梳理,，就無(wú)法厘清公路的公共屬性與收費(fèi)體制間的關(guān)聯(lián)，就無(wú)法對(duì)高速公路收費(fèi)長(zhǎng)期化的是與非做出清晰判定,?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?/p>

現(xiàn)行收費(fèi)體制的背景與困局

對(duì)新版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》來(lái)說(shuō)，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費(fèi)的合理性,，還包括能否對(duì)收費(fèi)公路的利益格局予以適當(dāng)調(diào)整,。

公路具有公共產(chǎn)品的所有特征，理論上應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用,。政府財(cái)政取之于民,，因此公眾從公路的建設(shè)環(huán)節(jié)開(kāi)始其實(shí)已進(jìn)行了購(gòu)買(mǎi)，如果公眾在使用公路時(shí)需要二次購(gòu)買(mǎi),，相當(dāng)于變相加稅,。就此而言，公路不應(yīng)收費(fèi),。但是,，從中國(guó)的公路發(fā)展歷程來(lái)看，早期公路建設(shè)期間由于政府財(cái)政緊張,，公路的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主要依靠市場(chǎng)融資完成,，由此形成的債務(wù)關(guān)系必須通過(guò)讓公路成為市場(chǎng)主體的方式解決。于是,，借錢(qián)修路,、通過(guò)出租公路運(yùn)營(yíng)權(quán)還債成為中國(guó)公路建設(shè)的基本模式。這種模式賦予了公路收費(fèi)最大的法理性：能否欠債還錢(qián),，事關(guān)能否遵守基本市場(chǎng)法則,，甚至事關(guān)地方投資環(huán)境優(yōu)劣。

在公路由公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為利益主體之后,，將公路的運(yùn)營(yíng)權(quán)剝離出來(lái)作為還債平臺(tái)就成為必然選擇,。同時(shí)規(guī)定收費(fèi)期限,，意在解除債務(wù)關(guān)系后重新厘定公路的公共屬性。

隨著形勢(shì)的變化,，上述設(shè)計(jì)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn),。一方面，近年來(lái)高速公路建設(shè)進(jìn)程加快,、建設(shè)成本不斷攀升,，基于以前的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算出來(lái)的收費(fèi)期限已無(wú)法按時(shí)償清貸款。根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,，2014年全國(guó)收費(fèi)公路虧損1571.1億元,，比2013年增加240%，除西藏,、海南兩省區(qū)沒(méi)有收費(fèi)公路外,，其他29個(gè)省區(qū)市中25個(gè)省份2014年收費(fèi)公路出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。這意味著收費(fèi)公路虧損已成地方債務(wù)危機(jī)的一個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)源,。如果繼續(xù)按照過(guò)去按期限收費(fèi)的方法行事,，高速公路虧損就可能演變?yōu)楦笪C(jī)。另一方面,，隨著公路在地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中所起的作用越來(lái)越大,，因債務(wù)關(guān)系而生成的公路利益的內(nèi)涵也在不斷演變：地方政績(jī)需要建設(shè)公路體現(xiàn)，地方財(cái)政需要公路收費(fèi)提供支持,，不法尋租需要公路作為通道,。在這種情況下，公路收費(fèi)不僅是保證地方債務(wù)危機(jī)可控的需要,，也成了諸多寄生于公路的利益訴求的慣性需要,。

因此，對(duì)新版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》來(lái)說(shuō),，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費(fèi)的合理性,，還包括能否遏制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，能否對(duì)收費(fèi)公路的利益格局予以適當(dāng)調(diào)整,，使之向有利于公共利益的方向傾斜,。能否體現(xiàn)這種政策意圖，決定著公眾對(duì)新版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的認(rèn)可程度,。

修法的政策導(dǎo)向與現(xiàn)實(shí)阻礙

只有把維護(hù)公共利益放在修法首要位置,，再對(duì)照現(xiàn)實(shí)提出債務(wù)問(wèn)題的解決之道，才能消除爭(zhēng)議,，作出能令公眾信服的解釋,。

公共事務(wù)立法必須體現(xiàn)公共立場(chǎng)。對(duì)于公路來(lái)說(shuō),，能否提供基礎(chǔ)性,、均等化的公共服務(wù)應(yīng)處于修法的首要位置,。早在4年前，交通運(yùn)輸部就曾透露,，將通過(guò)構(gòu)建收費(fèi)和不收費(fèi)兩個(gè)路網(wǎng)體系,，滿足基本公共服務(wù)需求，其中占全國(guó)公路總里程96%的公路將免費(fèi)使用,。新版修訂稿繼承了這一思路，強(qiáng)調(diào)全國(guó)公路網(wǎng)中占公路總里程97%左右的普通公路是主體,，未來(lái)收費(fèi)公路將集中在占比3%的高速公路,。也就是說(shuō)，高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)無(wú)礙公路主體兌現(xiàn)公共屬性,。但是,，盡管新版條例體現(xiàn)了重視公共服務(wù)的政策導(dǎo)向，在現(xiàn)實(shí)情境中卻很可能遭遇種種阻礙,。

首先,，目前不僅高速公路在收費(fèi)，一級(jí)公路,、特許經(jīng)營(yíng)公路也在收費(fèi),，按規(guī)定不應(yīng)收費(fèi)的次等級(jí)公路收費(fèi)也屢見(jiàn)不鮮。如何迫使這些收費(fèi)公路停止收費(fèi),，將收費(fèi)權(quán)集中于高速公路,，新版條例既無(wú)時(shí)間表也無(wú)配套方案準(zhǔn)備。這意味著,，公路亂收費(fèi)現(xiàn)象無(wú)法得到遏制,，有法理支撐的高速公路收費(fèi)理直氣壯，沒(méi)法理支撐的非收費(fèi)公路照收不誤,，只會(huì)進(jìn)一步削減公共利益,。

其次，表面看“用路者付費(fèi)”的原則符合市場(chǎng)規(guī)律,，但價(jià)格體系并非市場(chǎng)決定,，而是收費(fèi)公路利益鏈條決定的。

高速公路的價(jià)格基礎(chǔ)主要由借貸修路時(shí)形成的債務(wù),、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用決定,，但債務(wù)數(shù)據(jù)、營(yíng)收數(shù)據(jù),、養(yǎng)護(hù)成本等公眾一無(wú)所知,。在公路管理部門(mén)公布的數(shù)據(jù)中，甚至出現(xiàn)過(guò)前一天還嚴(yán)重虧損,，第二天就改為盈利這樣令人疑竇叢生的“技術(shù)失誤”,。不光是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)模糊不清,，不少收費(fèi)公路的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也是如此。為了避免收費(fèi)期限終止后利益流失,，不少收費(fèi)公路通過(guò)改擴(kuò)建,、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市交易等方式讓產(chǎn)權(quán)和債務(wù)關(guān)系變成了外界難以探知的“黑洞”,。在市場(chǎng)難以發(fā)現(xiàn)價(jià)格,、監(jiān)督運(yùn)營(yíng)、矯正錯(cuò)誤的情況下,，“用路者付費(fèi)”實(shí)際上等同于為黑洞買(mǎi)單,，這顯然不能稱作公平交易。

第三,，盡管新版條例針對(duì)過(guò)去的不當(dāng)行為作了一些規(guī)范,，但多是原則表述而缺乏實(shí)操手段。比如,，規(guī)定不收費(fèi)公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易,，但如何保證公路產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)的資產(chǎn)評(píng)估真實(shí)可信，如何防止地方政府部門(mén)因地方利益需要變相轉(zhuǎn)讓公路資產(chǎn)沒(méi)有說(shuō)法,。類似漏洞還有不少,。

缺乏對(duì)公共利益的剛性保護(hù)，缺乏對(duì)公路既得利益者的剛性規(guī)范,，這是修訂稿引發(fā)爭(zhēng)議的主要原因,。只有把維護(hù)公共利益放在修法首要位置，再對(duì)照現(xiàn)實(shí)提出債務(wù)問(wèn)題的解決之道,，才能消除爭(zhēng)議,，作出能令公眾信服的解釋。

公路腐敗的反復(fù)發(fā)作與解決之道

除了市場(chǎng)可以自行負(fù)責(zé)的公路,，地方政府都應(yīng)成為責(zé)任主體,，負(fù)起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權(quán)、債務(wù),、財(cái)務(wù)不透明,、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等責(zé)任。

客觀看,，無(wú)論是現(xiàn)行公路收費(fèi)體制還是即將改版的收費(fèi)體制,，都無(wú)法徹底解開(kāi)公路上的利益鏈條。既要合理疏導(dǎo)現(xiàn)有利益格局,，又能保證公共利益不被侵蝕,，唯一的辦法是賦予修法更高的權(quán)限，并將其納入整體改革進(jìn)程。

從修法程序看,，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》盡管屬于部門(mén)立法,，但涉及的利益范圍已非行業(yè)、系統(tǒng)可以容納,，因此,，在部門(mén)提出修法文本后，有必要通過(guò)人大審議以確定其法理性依據(jù)是否充足,。在修訂稿引起很大爭(zhēng)議的情況下,，避免部門(mén)立法的狹隘利益取向，盡可能保證公共利益就顯得更加必要,。

從修法觸及的稅費(fèi)體制看,，將其納入整體改革議程也是必要的。許多人認(rèn)為在繳納車輛購(gòu)置稅和燃油稅后還要繳納通行費(fèi),，有重復(fù)收費(fèi)之嫌。目前成品油消費(fèi)稅中交通轉(zhuǎn)移支付資金能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護(hù)管理資金需求,，這意味著燃油稅確實(shí)包括了通行費(fèi)用,。不重復(fù)收費(fèi)，要么重新考量高速公路收費(fèi)的合理性,，要么調(diào)整燃油稅稅率,。而從宏觀層面看，車輛購(gòu)置稅和燃油稅稅率的制定,，不僅與公眾出行權(quán)相關(guān),，更涉及保護(hù)環(huán)境、節(jié)約油氣資源,、支持農(nóng)業(yè)漁業(yè)生產(chǎn)等一系列考量,，這同樣屬于公共利益。避免這種稅收制度上的內(nèi)部矛盾,，需要更高層面的立法權(quán)加以協(xié)調(diào),。

從更深層面看，公路收費(fèi)還涉及央地關(guān)系的調(diào)整,。過(guò)去公路亂收費(fèi)現(xiàn)象之所以屢禁不止,，原因就在于部門(mén)條例無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)法定效力，撼動(dòng)寄生在公路上的地方利益,。在地方政府與收費(fèi)公路網(wǎng)已結(jié)成穩(wěn)固利益共同體的情況下,，單靠審計(jì)部門(mén)事后監(jiān)管，顯然力不從心,。多年來(lái)公路管理體系腐敗案件反復(fù)多發(fā),，發(fā)出的警示是，現(xiàn)有監(jiān)管體系不足以揭開(kāi)收費(fèi)公路的利益黑洞。

解決之道不是沒(méi)有,。公路收費(fèi)的法理性,，主要建立在控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上。目前,，地方政府自行發(fā)債的試點(diǎn)如火如荼,，讓地方政府成為責(zé)任主體是改革亮點(diǎn)。解決公路收費(fèi)亂象,，可以借鑒這一思路,。無(wú)論是政府性收費(fèi)公路還是其他性質(zhì)的收費(fèi)公路，除了市場(chǎng)可以自行負(fù)責(zé)的公路,，地方政府都應(yīng)成為責(zé)任主體,，負(fù)起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權(quán)、債務(wù),、財(cái)務(wù)不透明,、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等責(zé)任。如此才有可能變事后監(jiān)管為事先,、事中監(jiān)管,，避免地方公路債務(wù)由全國(guó)用路者買(mǎi)單。這也可以成為建設(shè)良性央地關(guān)系的一個(gè)破題之處,。

收費(fèi)公路的改革方向與細(xì)節(jié)完善

防止公路收費(fèi)長(zhǎng)期化濫觴為對(duì)不合理利益鏈條的鞏固,，除了引入改革能量，還需要以完善細(xì)節(jié)作為實(shí)施的必要前提,。

改革是解開(kāi)公路收費(fèi)利益結(jié)的出口,，但深層次的改革需要時(shí)間，需要試點(diǎn),、評(píng)估,、推廣等一系列必經(jīng)程序，而高速公路收費(fèi)長(zhǎng)期化似已箭在弦上,。彌補(bǔ)明顯存在的制度漏洞,，防止公路收費(fèi)長(zhǎng)期化濫觴為對(duì)不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量,，還需要以完善細(xì)節(jié)作為實(shí)施的必要前提,。

其一，修訂稿提出,，高速公路不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限,，而以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限。什么階段為償債收費(fèi),，什么時(shí)候進(jìn)入養(yǎng)護(hù)收費(fèi),，各地收費(fèi)公路都應(yīng)列出預(yù)期時(shí)間表以便社會(huì)監(jiān)督。建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本的增加不可控制，不能成為不曬賬單的依據(jù),，而應(yīng)作為變量同時(shí)公之于眾,。此外，因償債收費(fèi)和因養(yǎng)護(hù)收費(fèi)顯然涉及不同的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),，如何確立價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)也需要給出依據(jù),。

其二，根據(jù)修訂稿,，高速公路收費(fèi)旨在提供高效率,、高水平的通行服務(wù)，也就是說(shuō)用路者購(gòu)買(mǎi)的是增值服務(wù),。高速公路的增值服務(wù)當(dāng)然需要體現(xiàn)在便捷和安全兩個(gè)方面,。如果僅僅是收費(fèi)，而沒(méi)能提高流動(dòng)速度,、避免事故,、提高救援效率等，那么用路者就無(wú)法享受增值服務(wù),，就意味著甲方違約,。因此，對(duì)高速公路征收的通行費(fèi)哪些用于還債,，哪些用于人力和辦公資本,，哪些用于提高服務(wù)水平,，應(yīng)予以剛性規(guī)范,。

其三，既然強(qiáng)調(diào)高速公路收費(fèi)實(shí)施的是市場(chǎng)原則,，那么用路者作為買(mǎi)方就有權(quán)利得到相對(duì)平等的議價(jià)權(quán),。這包括對(duì)賣(mài)方運(yùn)營(yíng)情況的知情權(quán)，也包括對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的商議權(quán),。而事實(shí)上,，此前民間要求收費(fèi)公路賬務(wù)公開(kāi)的種種努力，大多不了了之,，用路者要面對(duì)的,，通常是一個(gè)由地方利益、部門(mén)利益共同構(gòu)成的強(qiáng)大對(duì)手,，基本不具備議價(jià)能力,。讓收費(fèi)令人信服，就要引進(jìn)陽(yáng)光,，讓社會(huì)力量起到監(jiān)管作用,。

其四，需要對(duì)公路收費(fèi)體制變革帶來(lái)的沖擊做好預(yù)案。過(guò)去,，為了將非收費(fèi)公路變成收費(fèi)公路,，地方不乏擅自通過(guò)改擴(kuò)建將非收費(fèi)的次級(jí)公路變成收費(fèi)公路，今后,，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)借發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名,，改擴(kuò)建高速公路的新風(fēng)潮？重大工程項(xiàng)目審批,、環(huán)評(píng)如何界定高速公路建設(shè)的必要性,？對(duì)于已擅自升級(jí)的公路，顯然不能再改回去,，那么收費(fèi)是否應(yīng)該取消,？即使卡住了不必要高速公路建設(shè)潮，特許經(jīng)營(yíng)公路會(huì)不會(huì)成為新的利益平臺(tái),，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)公路大興其道,？

最有說(shuō)服力的，不是強(qiáng)調(diào)高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)的合理性,，而是有能力遏制可能出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng),。在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》結(jié)束征求意見(jiàn)后，相信公眾呼聲會(huì)以一定方式在最終修訂稿中予以體現(xiàn),。但最需要的,，是呈現(xiàn)出公共利益至上的修法思路，呈現(xiàn)出以深度改革破解不合理利益格局的決心,。有了這兩點(diǎn),，公路收費(fèi)長(zhǎng)期化和機(jī)制化才能具備充足法理性。