公路腐敗的反復發(fā)作與解決之道

除了市場可以自行負責的公路，地方政府都應成為責任主體,，負起解決公路網產權,、債務、財務不透明,、控制債務風險等責任,。

客觀看，無論是現(xiàn)行公路收費體制還是即將改版的收費體制,，都無法徹底解開公路上的利益鏈條,。既要合理疏導現(xiàn)有利益格局，又能保證公共利益不被侵蝕,，唯一的辦法是賦予修法更高的權限,，并將其納入整體改革進程。

從修法程序看,，《收費公路管理條例》盡管屬于部門立法,，但涉及的利益范圍已非行業(yè),、系統(tǒng)可以容納，因此,，在部門提出修法文本后，有必要通過人大審議以確定其法理性依據(jù)是否充足,。在修訂稿引起很大爭議的情況下,，避免部門立法的狹隘利益取向，盡可能保證公共利益就顯得更加必要,。

從修法觸及的稅費體制看,，將其納入整體改革議程也是必要的。許多人認為在繳納車輛購置稅和燃油稅后還要繳納通行費,，有重復收費之嫌,。目前成品油消費稅中交通轉移支付資金能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護管理資金需求，這意味著燃油稅確實包括了通行費用,。不重復收費,，要么重新考量高速公路收費的合理性，要么調整燃油稅稅率,。而從宏觀層面看,，車輛購置稅和燃油稅稅率的制定，不僅與公眾出行權相關,，更涉及保護環(huán)境,、節(jié)約油氣資源、支持農業(yè)漁業(yè)生產等一系列考量,，這同樣屬于公共利益,。避免這種稅收制度上的內部矛盾，需要更高層面的立法權加以協(xié)調,。

從更深層面看,，公路收費還涉及央地關系的調整。過去公路亂收費現(xiàn)象之所以屢禁不止,，原因就在于部門條例無法有效實現(xiàn)法定效力,，撼動寄生在公路上的地方利益。在地方政府與收費公路網已結成穩(wěn)固利益共同體的情況下,，單靠審計部門事后監(jiān)管,，顯然力不從心。多年來公路管理體系腐敗案件反復多發(fā),，發(fā)出的警示是,，現(xiàn)有監(jiān)管體系不足以揭開收費公路的利益黑洞。

解決之道不是沒有,。公路收費的法理性,，主要建立在控制債務風險上,。目前，地方政府自行發(fā)債的試點如火如荼,，讓地方政府成為責任主體是改革亮點,。解決公路收費亂象，可以借鑒這一思路,。無論是政府性收費公路還是其他性質的收費公路,，除了市場可以自行負責的公路，地方政府都應成為責任主體,，負起解決公路網產權,、債務、財務不透明,、控制債務風險等責任,。如此才有可能變事后監(jiān)管為事先、事中監(jiān)管,，避免地方公路債務由全國用路者買單,。這也可以成為建設良性央地關系的一個破題之處。

收費公路的改革方向與細節(jié)完善

防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固,，除了引入改革能量,，還需要以完善細節(jié)作為實施的必要前提。

改革是解開公路收費利益結的出口,，但深層次的改革需要時間,，需要試點、評估,、推廣等一系列必經程序,，而高速公路收費長期化似已箭在弦上。彌補明顯存在的制度漏洞,，防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固,，除了引入改革能量，還需要以完善細節(jié)作為實施的必要前提,。

其一,，修訂稿提出，高速公路不再規(guī)定具體的收費期限,，而以該路網實際償債期為準確定收費期限,。什么階段為償債收費，什么時候進入養(yǎng)護收費,，各地收費公路都應列出預期時間表以便社會監(jiān)督,。建設和運營成本的增加不可控制，不能成為不曬賬單的依據(jù)，而應作為變量同時公之于眾,。此外,，因償債收費和因養(yǎng)護收費顯然涉及不同的價格標準，如何確立價格標準也需要給出依據(jù),。

其二,，根據(jù)修訂稿，高速公路收費旨在提供高效率,、高水平的通行服務,，也就是說用路者購買的是增值服務。高速公路的增值服務當然需要體現(xiàn)在便捷和安全兩個方面,。如果僅僅是收費，而沒能提高流動速度,、避免事故,、提高救援效率等，那么用路者就無法享受增值服務,，就意味著甲方違約,。因此，對高速公路征收的通行費哪些用于還債,，哪些用于人力和辦公資本,，哪些用于提高服務水平，應予以剛性規(guī)范,。

其三,，既然強調高速公路收費實施的是市場原則，那么用路者作為買方就有權利得到相對平等的議價權,。這包括對賣方運營情況的知情權,，也包括對收費標準的商議權。而事實上,，此前民間要求收費公路賬務公開的種種努力，大多不了了之,，用路者要面對的,，通常是一個由地方利益、部門利益共同構成的強大對手,，基本不具備議價能力。讓收費令人信服,，就要引進陽光，讓社會力量起到監(jiān)管作用。

其四,，需要對公路收費體制變革帶來的沖擊做好預案,。過去，為了將非收費公路變成收費公路,，地方不乏擅自通過改擴建將非收費的次級公路變成收費公路，今后,，會不會出現(xiàn)借發(fā)展經濟之名，改擴建高速公路的新風潮,？重大工程項目審批、環(huán)評如何界定高速公路建設的必要性,？對于已擅自升級的公路，顯然不能再改回去,，那么收費是否應該取消,？即使卡住了不必要高速公路建設潮，特許經營公路會不會成為新的利益平臺,，導致特許經營公路大興其道,？

最有說服力的，不是強調高速公路長期收費的合理性,，而是有能力遏制可能出現(xiàn)的負面效應,。在《收費公路管理條例》結束征求意見后，相信公眾呼聲會以一定方式在最終修訂稿中予以體現(xiàn),。但最需要的,，是呈現(xiàn)出公共利益至上的修法思路，呈現(xiàn)出以深度改革破解不合理利益格局的決心,。有了這兩點,，公路收費長期化和機制化才能具備充足法理性。