公路腐敗的反復(fù)發(fā)作與解決之道

除了市場可以自行負(fù)責(zé)的公路,，地方政府都應(yīng)成為責(zé)任主體,，負(fù)起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權(quán)、債務(wù),、財務(wù)不透明,、控制債務(wù)風(fēng)險等責(zé)任。

客觀看,，無論是現(xiàn)行公路收費體制還是即將改版的收費體制,，都無法徹底解開公路上的利益鏈條。既要合理疏導(dǎo)現(xiàn)有利益格局,，又能保證公共利益不被侵蝕,，唯一的辦法是賦予修法更高的權(quán)限，并將其納入整體改革進(jìn)程,。

從修法程序看,，《收費公路管理條例》盡管屬于部門立法，但涉及的利益范圍已非行業(yè),、系統(tǒng)可以容納,，因此，在部門提出修法文本后,，有必要通過人大審議以確定其法理性依據(jù)是否充足,。在修訂稿引起很大爭議的情況下，避免部門立法的狹隘利益取向,，盡可能保證公共利益就顯得更加必要,。

從修法觸及的稅費體制看,，將其納入整體改革議程也是必要的。許多人認(rèn)為在繳納車輛購置稅和燃油稅后還要繳納通行費,，有重復(fù)收費之嫌,。目前成品油消費稅中交通轉(zhuǎn)移支付資金能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護(hù)管理資金需求，這意味著燃油稅確實包括了通行費用,。不重復(fù)收費,，要么重新考量高速公路收費的合理性，要么調(diào)整燃油稅稅率,。而從宏觀層面看,，車輛購置稅和燃油稅稅率的制定，不僅與公眾出行權(quán)相關(guān),，更涉及保護(hù)環(huán)境,、節(jié)約油氣資源、支持農(nóng)業(yè)漁業(yè)生產(chǎn)等一系列考量,，這同樣屬于公共利益,。避免這種稅收制度上的內(nèi)部矛盾，需要更高層面的立法權(quán)加以協(xié)調(diào),。

從更深層面看,，公路收費還涉及央地關(guān)系的調(diào)整。過去公路亂收費現(xiàn)象之所以屢禁不止,，原因就在于部門條例無法有效實現(xiàn)法定效力,，撼動寄生在公路上的地方利益。在地方政府與收費公路網(wǎng)已結(jié)成穩(wěn)固利益共同體的情況下,，單靠審計部門事后監(jiān)管,，顯然力不從心。多年來公路管理體系腐敗案件反復(fù)多發(fā),，發(fā)出的警示是,，現(xiàn)有監(jiān)管體系不足以揭開收費公路的利益黑洞。

解決之道不是沒有,。公路收費的法理性,，主要建立在控制債務(wù)風(fēng)險上。目前,，地方政府自行發(fā)債的試點如火如荼,，讓地方政府成為責(zé)任主體是改革亮點。解決公路收費亂象,，可以借鑒這一思路,。無論是政府性收費公路還是其他性質(zhì)的收費公路，除了市場可以自行負(fù)責(zé)的公路,，地方政府都應(yīng)成為責(zé)任主體,，負(fù)起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權(quán),、債務(wù)、財務(wù)不透明,、控制債務(wù)風(fēng)險等責(zé)任,。如此才有可能變事后監(jiān)管為事先,、事中監(jiān)管,，避免地方公路債務(wù)由全國用路者買單。這也可以成為建設(shè)良性央地關(guān)系的一個破題之處,。

收費公路的改革方向與細(xì)節(jié)完善

防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固,，除了引入改革能量，還需要以完善細(xì)節(jié)作為實施的必要前提,。

改革是解開公路收費利益結(jié)的出口,，但深層次的改革需要時間，需要試點,、評估,、推廣等一系列必經(jīng)程序，而高速公路收費長期化似已箭在弦上,。彌補明顯存在的制度漏洞,，防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量,，還需要以完善細(xì)節(jié)作為實施的必要前提,。

其一，修訂稿提出,，高速公路不再規(guī)定具體的收費期限,，而以該路網(wǎng)實際償債期為準(zhǔn)確定收費期限。什么階段為償債收費,，什么時候進(jìn)入養(yǎng)護(hù)收費,，各地收費公路都應(yīng)列出預(yù)期時間表以便社會監(jiān)督。建設(shè)和運營成本的增加不可控制,，不能成為不曬賬單的依據(jù),，而應(yīng)作為變量同時公之于眾。此外,，因償債收費和因養(yǎng)護(hù)收費顯然涉及不同的價格標(biāo)準(zhǔn),，如何確立價格標(biāo)準(zhǔn)也需要給出依據(jù)。

其二,，根據(jù)修訂稿,，高速公路收費旨在提供高效率、高水平的通行服務(wù),，也就是說用路者購買的是增值服務(wù),。高速公路的增值服務(wù)當(dāng)然需要體現(xiàn)在便捷和安全兩個方面,。如果僅僅是收費，而沒能提高流動速度,、避免事故,、提高救援效率等，那么用路者就無法享受增值服務(wù),，就意味著甲方違約,。因此，對高速公路征收的通行費哪些用于還債,，哪些用于人力和辦公資本,，哪些用于提高服務(wù)水平，應(yīng)予以剛性規(guī)范,。

其三,，既然強(qiáng)調(diào)高速公路收費實施的是市場原則，那么用路者作為買方就有權(quán)利得到相對平等的議價權(quán),。這包括對賣方運營情況的知情權(quán),，也包括對收費標(biāo)準(zhǔn)的商議權(quán)。而事實上,，此前民間要求收費公路賬務(wù)公開的種種努力,，大多不了了之，用路者要面對的,，通常是一個由地方利益,、部門利益共同構(gòu)成的強(qiáng)大對手，基本不具備議價能力,。讓收費令人信服,，就要引進(jìn)陽光，讓社會力量起到監(jiān)管作用,。

其四,，需要對公路收費體制變革帶來的沖擊做好預(yù)案。過去,，為了將非收費公路變成收費公路,，地方不乏擅自通過改擴(kuò)建將非收費的次級公路變成收費公路，今后,，會不會出現(xiàn)借發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名,，改擴(kuò)建高速公路的新風(fēng)潮？重大工程項目審批,、環(huán)評如何界定高速公路建設(shè)的必要性,？對于已擅自升級的公路，顯然不能再改回去,，那么收費是否應(yīng)該取消,？即使卡住了不必要高速公路建設(shè)潮,，特許經(jīng)營公路會不會成為新的利益平臺，導(dǎo)致特許經(jīng)營公路大興其道,？

最有說服力的,，不是強(qiáng)調(diào)高速公路長期收費的合理性，而是有能力遏制可能出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng),。在《收費公路管理條例》結(jié)束征求意見后,，相信公眾呼聲會以一定方式在最終修訂稿中予以體現(xiàn)。但最需要的,，是呈現(xiàn)出公共利益至上的修法思路,，呈現(xiàn)出以深度改革破解不合理利益格局的決心,。有了這兩點,，公路收費長期化和機(jī)制化才能具備充足法理性。