漫畫張建輝

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿8月20日結(jié)束征求意見,。在一個(gè)月的征求意見過程中，引發(fā)爭議最大的是“長期收費(fèi)”,。修訂稿提出,，政府收費(fèi)公路中的高速公路不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限,，以實(shí)際償債期為準(zhǔn),，確定收費(fèi)期限，債務(wù)償清后將實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi),。

從收費(fèi)期限屆滿必須終止收費(fèi)到債務(wù)償清后收取養(yǎng)護(hù)費(fèi),，高速公路收費(fèi)或?qū)㈤L期化,、制度化。為什么會出現(xiàn)這種變化,？長期收費(fèi)的法理性是否充足？是否涉及重復(fù)收費(fèi)？這些疑問背后,，不僅折射出部門立法與公眾立場出發(fā)點(diǎn)的差異,，也折射出圍繞收費(fèi)公路的建設(shè),、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù),，由歷史和現(xiàn)實(shí)共同結(jié)成的復(fù)雜利益格局,。不對這些進(jìn)行梳理，就無法厘清公路的公共屬性與收費(fèi)體制間的關(guān)聯(lián),，就無法對高速公路收費(fèi)長期化的是與非做出清晰判定,。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

現(xiàn)行收費(fèi)體制的背景與困局

對新版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》來說，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費(fèi)的合理性,，還包括能否對收費(fèi)公路的利益格局予以適當(dāng)調(diào)整,。

公路具有公共產(chǎn)品的所有特征,，理論上應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用,。政府財(cái)政取之于民,，因此公眾從公路的建設(shè)環(huán)節(jié)開始其實(shí)已進(jìn)行了購買，如果公眾在使用公路時(shí)需要二次購買，相當(dāng)于變相加稅,。就此而言,，公路不應(yīng)收費(fèi)。但是,，從中國的公路發(fā)展歷程來看,，早期公路建設(shè)期間由于政府財(cái)政緊張,，公路的建設(shè)與運(yùn)營主要依靠市場融資完成，由此形成的債務(wù)關(guān)系必須通過讓公路成為市場主體的方式解決,。于是，借錢修路,、通過出租公路運(yùn)營權(quán)還債成為中國公路建設(shè)的基本模式,。這種模式賦予了公路收費(fèi)最大的法理性：能否欠債還錢,，事關(guān)能否遵守基本市場法則,，甚至事關(guān)地方投資環(huán)境優(yōu)劣,。

在公路由公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為利益主體之后，將公路的運(yùn)營權(quán)剝離出來作為還債平臺就成為必然選擇,。同時(shí)規(guī)定收費(fèi)期限,，意在解除債務(wù)關(guān)系后重新厘定公路的公共屬性,。

隨著形勢的變化,，上述設(shè)計(jì)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn),。一方面,，近年來高速公路建設(shè)進(jìn)程加快,、建設(shè)成本不斷攀升,，基于以前的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)測算出來的收費(fèi)期限已無法按時(shí)償清貸款。根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2014年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,，2014年全國收費(fèi)公路虧損1571.1億元，比2013年增加240%,，除西藏、海南兩省區(qū)沒有收費(fèi)公路外,，其他29個(gè)省區(qū)市中25個(gè)省份2014年收費(fèi)公路出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。這意味著收費(fèi)公路虧損已成地方債務(wù)危機(jī)的一個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)源,。如果繼續(xù)按照過去按期限收費(fèi)的方法行事,，高速公路虧損就可能演變?yōu)楦笪C(jī),。另一方面，隨著公路在地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中所起的作用越來越大，因債務(wù)關(guān)系而生成的公路利益的內(nèi)涵也在不斷演變：地方政績需要建設(shè)公路體現(xiàn),，地方財(cái)政需要公路收費(fèi)提供支持,，不法尋租需要公路作為通道,。在這種情況下,，公路收費(fèi)不僅是保證地方債務(wù)危機(jī)可控的需要，也成了諸多寄生于公路的利益訴求的慣性需要,。

因此，對新版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》來說，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費(fèi)的合理性,，還包括能否遏制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn),，能否對收費(fèi)公路的利益格局予以適當(dāng)調(diào)整,，使之向有利于公共利益的方向傾斜。能否體現(xiàn)這種政策意圖,，決定著公眾對新版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的認(rèn)可程度,。

修法的政策導(dǎo)向與現(xiàn)實(shí)阻礙

只有把維護(hù)公共利益放在修法首要位置,，再對照現(xiàn)實(shí)提出債務(wù)問題的解決之道,，才能消除爭議,，作出能令公眾信服的解釋,。

公共事務(wù)立法必須體現(xiàn)公共立場,。對于公路來說,，能否提供基礎(chǔ)性,、均等化的公共服務(wù)應(yīng)處于修法的首要位置,。早在4年前,，交通運(yùn)輸部就曾透露,，將通過構(gòu)建收費(fèi)和不收費(fèi)兩個(gè)路網(wǎng)體系，滿足基本公共服務(wù)需求,，其中占全國公路總里程96%的公路將免費(fèi)使用,。新版修訂稿繼承了這一思路，強(qiáng)調(diào)全國公路網(wǎng)中占公路總里程97%左右的普通公路是主體,，未來收費(fèi)公路將集中在占比3%的高速公路,。也就是說，高速公路長期收費(fèi)無礙公路主體兌現(xiàn)公共屬性。但是,，盡管新版條例體現(xiàn)了重視公共服務(wù)的政策導(dǎo)向,，在現(xiàn)實(shí)情境中卻很可能遭遇種種阻礙。

首先,，目前不僅高速公路在收費(fèi),，一級公路、特許經(jīng)營公路也在收費(fèi),，按規(guī)定不應(yīng)收費(fèi)的次等級公路收費(fèi)也屢見不鮮,。如何迫使這些收費(fèi)公路停止收費(fèi)，將收費(fèi)權(quán)集中于高速公路,，新版條例既無時(shí)間表也無配套方案準(zhǔn)備,。這意味著,，公路亂收費(fèi)現(xiàn)象無法得到遏制,，有法理支撐的高速公路收費(fèi)理直氣壯,，沒法理支撐的非收費(fèi)公路照收不誤，只會進(jìn)一步削減公共利益,。

其次,，表面看“用路者付費(fèi)”的原則符合市場規(guī)律，但價(jià)格體系并非市場決定,，而是收費(fèi)公路利益鏈條決定的。

高速公路的價(jià)格基礎(chǔ)主要由借貸修路時(shí)形成的債務(wù)、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用決定，但債務(wù)數(shù)據(jù),、營收數(shù)據(jù)、養(yǎng)護(hù)成本等公眾一無所知,。在公路管理部門公布的數(shù)據(jù)中，甚至出現(xiàn)過前一天還嚴(yán)重虧損,，第二天就改為盈利這樣令人疑竇叢生的“技術(shù)失誤”,。不光是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)模糊不清，不少收費(fèi)公路的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也是如此,。為了避免收費(fèi)期限終止后利益流失,，不少收費(fèi)公路通過改擴(kuò)建、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓,、上市交易等方式讓產(chǎn)權(quán)和債務(wù)關(guān)系變成了外界難以探知的“黑洞”,。在市場難以發(fā)現(xiàn)價(jià)格、監(jiān)督運(yùn)營,、矯正錯(cuò)誤的情況下,，“用路者付費(fèi)”實(shí)際上等同于為黑洞買單，這顯然不能稱作公平交易,。

第三,，盡管新版條例針對過去的不當(dāng)行為作了一些規(guī)范，但多是原則表述而缺乏實(shí)操手段,。比如,，規(guī)定不收費(fèi)公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易，但如何保證公路產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)的資產(chǎn)評估真實(shí)可信,，如何防止地方政府部門因地方利益需要變相轉(zhuǎn)讓公路資產(chǎn)沒有說法,。類似漏洞還有不少。

缺乏對公共利益的剛性保護(hù),，缺乏對公路既得利益者的剛性規(guī)范,，這是修訂稿引發(fā)爭議的主要原因。只有把維護(hù)公共利益放在修法首要位置,，再對照現(xiàn)實(shí)提出債務(wù)問題的解決之道,，才能消除爭議，作出能令公眾信服的解釋,。