曾幾何時(shí)，中國(guó)進(jìn)入城市地鐵建設(shè)的高潮,。截止2014年底,，全國(guó)已有22個(gè)城市建成95條地鐵，1900座地鐵車(chē)站,，地鐵運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到2900公里,。其中廣東15條，運(yùn)營(yíng)里程260公里；上海16條,，運(yùn)營(yíng)里程548公里,；北京17條，運(yùn)營(yíng)里程526公里,?！氨鄙蠌V”三個(gè)城市的年客運(yùn)量已超過(guò)100億人次。地鐵建設(shè)方便了社會(huì)公眾的出行,，緩解了城市交通壓力,，已經(jīng)成為城市的重要公共交通和服務(wù)設(shè)施。

由于地鐵建設(shè)牽扯到土地,、投資,、技術(shù)、運(yùn)營(yíng),、設(shè)備,、物業(yè)等諸多問(wèn)題，問(wèn)題復(fù)雜似乎無(wú)人能解,，于是乎保護(hù)公共權(quán)益只能停留在要不要建地鐵和要不要調(diào)整地鐵票價(jià),；由于地鐵建設(shè)資金規(guī)模巨大，投資回收期漫長(zhǎng),，投資巨大似乎無(wú)人問(wèn)鼎,，于是乎投資和投資效益只能操控于少數(shù)財(cái)團(tuán)的股掌之上。

目前,，全國(guó)已經(jīng)有37個(gè)城市獲得批準(zhǔn)修建地鐵,，到2020年全國(guó)的省會(huì)城市和東部地區(qū)更多的城市將擁有地鐵，地鐵的總里程將達(dá)到7000公里,。按照全國(guó)平均每公里地鐵造價(jià)6億元計(jì)算,，全國(guó)已經(jīng)建成2900公里地鐵的投資在1.7萬(wàn)億元，加上投資回報(bào)1.3萬(wàn)億元,，需要償還的總額為3萬(wàn)億元（見(jiàn)附表）,。2020年前全國(guó)還將建設(shè)4100公里地鐵，估算投資在2.4萬(wàn)億元,，加上投資回報(bào)1.9萬(wàn)億元,，需要償還的總額為4.3萬(wàn)億元。這兩個(gè)階段的地鐵投資加到一起,，2020年全國(guó)地鐵達(dá)到7000公里的時(shí)候,，總的償還金額在7.4萬(wàn)億元。從償還投資的角度講,，這著實(shí)是一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),。

面對(duì)這個(gè)可能出現(xiàn)的巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),，人們把地鐵建設(shè)的投資希望轉(zhuǎn)向公共財(cái)政。很顯然,，通過(guò)融資使用貸款,，償還的金額會(huì)比較大，償還的包袱會(huì)比較重,；而通過(guò)公共財(cái)政使用財(cái)政資金,，償還的金額會(huì)比較小，償還的包袱自然會(huì)比較輕,。據(jù)此,，有關(guān)部門(mén)對(duì)各地城市地鐵建設(shè)緊踩剎車(chē),，做出了地鐵建設(shè)項(xiàng)目的資本金不低于40%的規(guī)定,。這筆錢(qián)從哪來(lái)？當(dāng)然寄希望于國(guó)有資本和政府財(cái)政,。但事實(shí)上,，各地城市政府財(cái)政狀況普遍趨緊，不少地方的城市財(cái)政處在吃飯財(cái)政的狀況,，農(nóng)業(yè),、科技、節(jié)能,、教育,、醫(yī)療、交通,、就業(yè),、環(huán)保等等，要花錢(qián)的地方著實(shí)太多,。因此在規(guī)定項(xiàng)目資本金不低于40%的同時(shí),，又規(guī)定城市政府用于地鐵建設(shè)的資本金還不能超過(guò)當(dāng)年公共財(cái)政的5%?？梢?jiàn)政府財(cái)政盤(pán)子雖然已經(jīng)做大了,，但面對(duì)發(fā)展仍囊中羞澀。樂(lè)觀(guān)分析,，即使能夠做到國(guó)有資本金和政府資本金不低于40%的規(guī)定,，仍有4.4萬(wàn)億元的巨大債務(wù)包袱。說(shuō)到底,，4.5萬(wàn)億也好,，7.4萬(wàn)億也好，都是要社會(huì)公眾通過(guò)稅款的形式積累和償付的,。

面對(duì)復(fù)雜和敏感的城市地鐵建設(shè),，如何保護(hù)社會(huì)公眾的公共權(quán)益，如何規(guī)范公共部門(mén)和私人部門(mén)之間為提供公共服務(wù)所形成的公權(quán)市場(chǎng)，亟待更多的關(guān)注和更深入的研究,。

首先,，從地鐵投資的構(gòu)成安排來(lái)看，社會(huì)資本的投入和參與需要加以引導(dǎo)和規(guī)范,。地鐵建設(shè)的投資安排,，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)氐墓藏?cái)政為主，以國(guó)企自有資金為主,，輔以發(fā)行城市地鐵項(xiàng)目債券,。

一是充分發(fā)揮公共財(cái)政的作用。地鐵作為城市公共服務(wù)的重要內(nèi)容,，公共財(cái)政理應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù),。如果僅是“量力而行、有序發(fā)展”這類(lèi)原則要求,，那么并不能解決實(shí)際問(wèn)題,。城市公共財(cái)政對(duì)當(dāng)期的各項(xiàng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)有保有壓，保障地鐵作為重點(diǎn)項(xiàng)目的順利推進(jìn),；對(duì)城市地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全周期做出分析和安排,；制定全周期（有的30年）的運(yùn)營(yíng)收支平衡表而不是股票上市擴(kuò)股分紅表。現(xiàn)在,，每年地方可以發(fā)行的債券規(guī)模僅1000億左右,，而且是用于各個(gè)領(lǐng)域的，顯然太少了,，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地鐵項(xiàng)目債券的發(fā)行規(guī)模,，滿(mǎn)足地鐵建設(shè)投資的需要。

二是引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本投資,。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的政策是明確的,，但是投資這些行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，特別是投資提供公共服務(wù)的公權(quán)市場(chǎng),，需要做出引導(dǎo)和規(guī)范,，因?yàn)楣参锲凡煌谒饺宋锲返耐顿Y和生產(chǎn)。作為生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)公共物品的公權(quán)市場(chǎng),，其基本屬性,，市場(chǎng)的壟斷性、經(jīng)營(yíng)的公益性,、收益的穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)的政治性,，決定了地鐵投資有別于私人物品的投資和生產(chǎn)。這個(gè)區(qū)別要求引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本在投資時(shí),，不可追求暴利,、不可著眼短期,、不可獨(dú)享利益。但現(xiàn)在只講鼓勵(lì)和參與,，沒(méi)有講約束和規(guī)范,。

其次，從地鐵運(yùn)營(yíng)的合作方式來(lái)看,，不能機(jī)械套用所謂的BT,、BOT、BOOT模式,，而應(yīng)當(dāng)尋求靈活的和適宜的合作方式,；也不能只關(guān)注運(yùn)營(yíng)中表面的地鐵票價(jià)的高低，而應(yīng)當(dāng)關(guān)注地鐵運(yùn)營(yíng)中的所有市場(chǎng)資源和運(yùn)營(yíng)收支平衡點(diǎn),。

先看一個(gè)很熟悉的案例,。廣深高速120億投資，經(jīng)營(yíng)期限30年,。從97年至2012年的15年,，已累計(jì)收費(fèi)410億,，從2012年至2027年的15年,，還將收費(fèi)465億元。兩項(xiàng)相加,，僅票務(wù)收入是875億元,。粗算下來(lái)，社會(huì)公眾為此要多付出600億的出行費(fèi)用,。此類(lèi)案例不必累述,，它們都是以損害社會(huì)公眾的公共權(quán)益為代價(jià)的。這個(gè)事情說(shuō)明,，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大,，而運(yùn)營(yíng)的成敗，則關(guān)系到投資回收和資產(chǎn)安全,，更關(guān)系到社會(huì)公眾的權(quán)益和政府公共服務(wù)的效率,。

北京地鐵4號(hào)線(xiàn)，一直作為公私合作模式的典范,，由京投公司等與港鐵公司合作,，總投資153億元（其中政府財(cái)政107億），經(jīng)營(yíng)期限30年,，09年正式運(yùn)營(yíng),，3年后每日客流量已經(jīng)達(dá)到100萬(wàn)人次，2014年高峰時(shí)達(dá)到110萬(wàn)人次,。僅按每日客流量100萬(wàn)人次,、每人次7元估算,，每年的票務(wù)收入25.2億元，再加上占票務(wù)收入40%的廣告,、物業(yè)和其它經(jīng)營(yíng)收入約10億元,，每年總收入35.2億元，30年的經(jīng)營(yíng)總收入1056億元,。這樣的合作當(dāng)然有人愿意加入,，但這樣的回報(bào)水平，是不是有點(diǎn)太高了,？終有一天,，社會(huì)公眾會(huì)追問(wèn)，大家付出的這1000多億元哪里去了,？

尋求合作方式,，要講雙贏或共贏，什么叫共贏,？不是政府有了城市地鐵,，提供了地鐵出行的公共服務(wù)就算盈了，也不是運(yùn)營(yíng)商掙了錢(qián)就算盈了,。政府提供了地鐵出行的公共服務(wù),，當(dāng)然是要得利的。當(dāng)然這個(gè)盈利可以是通過(guò)公共財(cái)政用于其它公共服務(wù),，或者是降低地鐵票價(jià)讓社會(huì)公眾直接獲益,。

為什么要講共贏？因?yàn)椴还苁峭顿Y風(fēng)險(xiǎn)還是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),，最終都會(huì)表現(xiàn)為政治風(fēng)險(xiǎn),。而地鐵建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)始終是城市政府和經(jīng)營(yíng)商共同承擔(dān)的。共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),、分享利益,，這是特許經(jīng)營(yíng)制度的基本原則之一。