曾幾何時(shí),，中國(guó)進(jìn)入城市地鐵建設(shè)的高潮,。截止2014年底，全國(guó)已有22個(gè)城市建成95條地鐵,，1900座地鐵車站,，地鐵運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到2900公里。其中廣東15條,，運(yùn)營(yíng)里程260公里,；上海16條，運(yùn)營(yíng)里程548公里,；北京17條,，運(yùn)營(yíng)里程526公里?！氨鄙蠌V”三個(gè)城市的年客運(yùn)量已超過(guò)100億人次,。地鐵建設(shè)方便了社會(huì)公眾的出行，緩解了城市交通壓力,，已經(jīng)成為城市的重要公共交通和服務(wù)設(shè)施,。

由于地鐵建設(shè)牽扯到土地、投資,、技術(shù),、運(yùn)營(yíng)、設(shè)備,、物業(yè)等諸多問(wèn)題,，問(wèn)題復(fù)雜似乎無(wú)人能解，于是乎保護(hù)公共權(quán)益只能停留在要不要建地鐵和要不要調(diào)整地鐵票價(jià),；由于地鐵建設(shè)資金規(guī)模巨大,，投資回收期漫長(zhǎng)，投資巨大似乎無(wú)人問(wèn)鼎,，于是乎投資和投資效益只能操控于少數(shù)財(cái)團(tuán)的股掌之上,。

目前，全國(guó)已經(jīng)有37個(gè)城市獲得批準(zhǔn)修建地鐵，到2020年全國(guó)的省會(huì)城市和東部地區(qū)更多的城市將擁有地鐵,，地鐵的總里程將達(dá)到7000公里,。按照全國(guó)平均每公里地鐵造價(jià)6億元計(jì)算，全國(guó)已經(jīng)建成2900公里地鐵的投資在1.7萬(wàn)億元,，加上投資回報(bào)1.3萬(wàn)億元,，需要償還的總額為3萬(wàn)億元（見(jiàn)附表）。2020年前全國(guó)還將建設(shè)4100公里地鐵,，估算投資在2.4萬(wàn)億元,，加上投資回報(bào)1.9萬(wàn)億元，需要償還的總額為4.3萬(wàn)億元,。這兩個(gè)階段的地鐵投資加到一起,，2020年全國(guó)地鐵達(dá)到7000公里的時(shí)候，總的償還金額在7.4萬(wàn)億元,。從償還投資的角度講,，這著實(shí)是一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

面對(duì)這個(gè)可能出現(xiàn)的巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),，人們把地鐵建設(shè)的投資希望轉(zhuǎn)向公共財(cái)政,。很顯然，通過(guò)融資使用貸款,，償還的金額會(huì)比較大,，償還的包袱會(huì)比較重；而通過(guò)公共財(cái)政使用財(cái)政資金,，償還的金額會(huì)比較小,，償還的包袱自然會(huì)比較輕。據(jù)此,，有關(guān)部門(mén)對(duì)各地城市地鐵建設(shè)緊踩剎車,，做出了地鐵建設(shè)項(xiàng)目的資本金不低于40%的規(guī)定。這筆錢(qián)從哪來(lái),？當(dāng)然寄希望于國(guó)有資本和政府財(cái)政,。但事實(shí)上,，各地城市政府財(cái)政狀況普遍趨緊,，不少地方的城市財(cái)政處在吃飯財(cái)政的狀況，農(nóng)業(yè),、科技,、節(jié)能、教育,、醫(yī)療,、交通、就業(yè),、環(huán)保等等,，要花錢(qián)的地方著實(shí)太多,。因此在規(guī)定項(xiàng)目資本金不低于40%的同時(shí)，又規(guī)定城市政府用于地鐵建設(shè)的資本金還不能超過(guò)當(dāng)年公共財(cái)政的5%,?？梢?jiàn)政府財(cái)政盤(pán)子雖然已經(jīng)做大了，但面對(duì)發(fā)展仍囊中羞澀,。樂(lè)觀分析,，即使能夠做到國(guó)有資本金和政府資本金不低于40%的規(guī)定，仍有4.4萬(wàn)億元的巨大債務(wù)包袱,。說(shuō)到底,，4.5萬(wàn)億也好，7.4萬(wàn)億也好,，都是要社會(huì)公眾通過(guò)稅款的形式積累和償付的,。

面對(duì)復(fù)雜和敏感的城市地鐵建設(shè)，如何保護(hù)社會(huì)公眾的公共權(quán)益,，如何規(guī)范公共部門(mén)和私人部門(mén)之間為提供公共服務(wù)所形成的公權(quán)市場(chǎng),，亟待更多的關(guān)注和更深入的研究。

首先,，從地鐵投資的構(gòu)成安排來(lái)看,，社會(huì)資本的投入和參與需要加以引導(dǎo)和規(guī)范。地鐵建設(shè)的投資安排,，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)氐墓藏?cái)政為主,，以國(guó)企自有資金為主，輔以發(fā)行城市地鐵項(xiàng)目債券,。

一是充分發(fā)揮公共財(cái)政的作用,。地鐵作為城市公共服務(wù)的重要內(nèi)容，公共財(cái)政理應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù),。如果僅是“量力而行,、有序發(fā)展”這類原則要求，那么并不能解決實(shí)際問(wèn)題,。城市公共財(cái)政對(duì)當(dāng)期的各項(xiàng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)有保有壓,，保障地鐵作為重點(diǎn)項(xiàng)目的順利推進(jìn)；對(duì)城市地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全周期做出分析和安排,；制定全周期（有的30年）的運(yùn)營(yíng)收支平衡表而不是股票上市擴(kuò)股分紅表?，F(xiàn)在，每年地方可以發(fā)行的債券規(guī)模僅1000億左右,，而且是用于各個(gè)領(lǐng)域的,，顯然太少了，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地鐵項(xiàng)目債券的發(fā)行規(guī)模，滿足地鐵建設(shè)投資的需要,。

二是引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本投資,。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的政策是明確的，但是投資這些行業(yè)和產(chǎn)業(yè),，特別是投資提供公共服務(wù)的公權(quán)市場(chǎng),，需要做出引導(dǎo)和規(guī)范，因?yàn)楣参锲凡煌谒饺宋锲返耐顿Y和生產(chǎn),。作為生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)公共物品的公權(quán)市場(chǎng),，其基本屬性，市場(chǎng)的壟斷性,、經(jīng)營(yíng)的公益性,、收益的穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)的政治性，決定了地鐵投資有別于私人物品的投資和生產(chǎn),。這個(gè)區(qū)別要求引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本在投資時(shí),，不可追求暴利、不可著眼短期,、不可獨(dú)享利益,。但現(xiàn)在只講鼓勵(lì)和參與，沒(méi)有講約束和規(guī)范,。

其次,，從地鐵運(yùn)營(yíng)的合作方式來(lái)看，不能機(jī)械套用所謂的BT,、BOT,、BOOT模式，而應(yīng)當(dāng)尋求靈活的和適宜的合作方式,；也不能只關(guān)注運(yùn)營(yíng)中表面的地鐵票價(jià)的高低,，而應(yīng)當(dāng)關(guān)注地鐵運(yùn)營(yíng)中的所有市場(chǎng)資源和運(yùn)營(yíng)收支平衡點(diǎn)。

先看一個(gè)很熟悉的案例,。廣深高速120億投資,，經(jīng)營(yíng)期限30年。從97年至2012年的15年,，已累計(jì)收費(fèi)410億,，從2012年至2027年的15年，還將收費(fèi)465億元,。兩項(xiàng)相加,，僅票務(wù)收入是875億元。粗算下來(lái),，社會(huì)公眾為此要多付出600億的出行費(fèi)用。此類案例不必累述，它們都是以損害社會(huì)公眾的公共權(quán)益為代價(jià)的,。這個(gè)事情說(shuō)明,，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，而運(yùn)營(yíng)的成敗,，則關(guān)系到投資回收和資產(chǎn)安全,，更關(guān)系到社會(huì)公眾的權(quán)益和政府公共服務(wù)的效率。

北京地鐵4號(hào)線,，一直作為公私合作模式的典范,，由京投公司等與港鐵公司合作，總投資153億元（其中政府財(cái)政107億）,，經(jīng)營(yíng)期限30年,，09年正式運(yùn)營(yíng)，3年后每日客流量已經(jīng)達(dá)到100萬(wàn)人次,，2014年高峰時(shí)達(dá)到110萬(wàn)人次,。僅按每日客流量100萬(wàn)人次、每人次7元估算,，每年的票務(wù)收入25.2億元,，再加上占票務(wù)收入40%的廣告、物業(yè)和其它經(jīng)營(yíng)收入約10億元,，每年總收入35.2億元,，30年的經(jīng)營(yíng)總收入1056億元。這樣的合作當(dāng)然有人愿意加入,，但這樣的回報(bào)水平,，是不是有點(diǎn)太高了？終有一天,，社會(huì)公眾會(huì)追問(wèn),，大家付出的這1000多億元哪里去了？

尋求合作方式,，要講雙贏或共贏,，什么叫共贏？不是政府有了城市地鐵,，提供了地鐵出行的公共服務(wù)就算盈了,，也不是運(yùn)營(yíng)商掙了錢(qián)就算盈了。政府提供了地鐵出行的公共服務(wù),，當(dāng)然是要得利的,。當(dāng)然這個(gè)盈利可以是通過(guò)公共財(cái)政用于其它公共服務(wù)，或者是降低地鐵票價(jià)讓社會(huì)公眾直接獲益,。

為什么要講共贏,？因?yàn)椴还苁峭顿Y風(fēng)險(xiǎn)還是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),，最終都會(huì)表現(xiàn)為政治風(fēng)險(xiǎn)。而地鐵建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)始終是城市政府和經(jīng)營(yíng)商共同承擔(dān)的,。共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),、分享利益，這是特許經(jīng)營(yíng)制度的基本原則之一,。