【學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神】

基層治理法治化，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,，按照法律來(lái)管理基層事務(wù),，即基層的政治、經(jīng)濟(jì),、文化等一切活動(dòng)依照法律管理,，公民的所有行為依照法律進(jìn)行,，使基層的一切需要和可以由法律來(lái)調(diào)控的活動(dòng)和工作，都納入規(guī)范化,、法律化的軌道,?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè),，是依法治國(guó)在基層的具體實(shí)踐,，是依法治國(guó)的重要組成部分。黨的十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)基層治理法治化”，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，對(duì)于維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局,，對(duì)于全面建成小康社會(huì),，都具有十分重要的意義,。

一,、推進(jìn)基層治理法治化是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工程

黨的十八屆四中全會(huì)指出，全面推進(jìn)依法治國(guó),，基礎(chǔ)在基層,，工作重點(diǎn)在基層,。從現(xiàn)在到2020年這一階段，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期,，這就要求我們黨必須從全局性,、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性高度出發(fā)來(lái)推進(jìn)基層治理法治化,。

（一）改革開(kāi)放以來(lái),，基層治理法治化取得顯著成效

我國(guó)基層群眾自治制度不斷完善，村委會(huì)組織法,、城市居委會(huì)組織法修訂實(shí)施,，地方性法規(guī)不斷修訂完善,，社區(qū)居委會(huì)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè),、村委會(huì)換屆選舉、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等文件先后下發(fā),，為城鄉(xiāng)基層群眾自治實(shí)踐提供了有力的法律和制度保障?；鶎幼灾谓M織建設(shè)不斷加強(qiáng)，載體不斷健全,，群眾自治組織基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，新型城鄉(xiāng)自治組織不斷涌現(xiàn),。各地基層審判,、檢察、公安和司法行政機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)建設(shè)不斷健全,，司法服務(wù)更加貼近群眾,、便利群眾。隨著一系列有關(guān)法律法規(guī)頒布,，基層民主法制建設(shè)相關(guān)法律體系基本建立?？梢哉f(shuō),，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)基層治理已經(jīng)步入制度化,、法治化的軌道,。

（二）我國(guó)基層治理法治化存在的問(wèn)題

基層法治建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù),，經(jīng)過(guò)這些年的努力,，取得了很大成效,。但客觀來(lái)看，與依法治國(guó)的目標(biāo)任務(wù)相比還有很大差距,，存在不少問(wèn)題：在立法方面，立法沖突現(xiàn)象突出,，下位法與上位法相抵觸,，或者不同部門(mén)規(guī)范性文件相互矛盾沖突,，在某些領(lǐng)域還存在立法漏洞，已經(jīng)存在的社會(huì)關(guān)系沒(méi)有法律法規(guī)來(lái)調(diào)整。一些立法過(guò)多地體現(xiàn)部門(mén)和地方利益,，為部門(mén)和地方通過(guò)自行立法謀取自身利益創(chuàng)造了條件,。比如，隨意設(shè)置審批,、特別許可和收費(fèi)等,。而與此同時(shí)，在一些行政法規(guī),、規(guī)章的起草,、審查過(guò)程中,，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)特別是聽(tīng)取基層群眾意見(jiàn)不夠,。比如，在涉及城市建設(shè),、市場(chǎng)物業(yè)管理,、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、拆遷管理辦法,、環(huán)境資源保護(hù),、見(jiàn)義勇為等方面，由于舉行立法聽(tīng)證不夠規(guī)范,，一方面造成群眾意見(jiàn)很大,，另一方面嚴(yán)重影響了行政法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量,。另外,，一些法律法規(guī)中的具體條款已經(jīng)不適應(yīng)全面深化改革的要求，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行“立,、改,、廢”，在一些基本法和單行法之間,、法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則之間,、原則規(guī)定與具體措施之間，還沒(méi)有完全配套,，必須抓緊研究,、抓緊改。在基層法治隊(duì)伍建設(shè)方面,，公檢法力量和行政執(zhí)法力量不足問(wèn)題很突出,。以浙江省為例，浙江全省常住人口接近5500萬(wàn),，而警力不到7萬(wàn)人,，萬(wàn)人警力約12.5人，基層警力更為不足。法官,、檢察官配置也嚴(yán)重不足,，全省法院編制不到1.4萬(wàn)人，一名法官一年平均要辦近200個(gè)案件,，難以確保辦案質(zhì)量,。政府法制機(jī)構(gòu)力量更為薄弱，有的縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)只有2—3人,，有的還是兼職,，難以適應(yīng)履職需求。在社會(huì)法治意識(shí)方面,，部分基層干部人治思維和官本位思想仍很嚴(yán)重,，習(xí)慣于“做工作”“講人情”的工作方式，憑經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人想法作決策,、下命令,，甚至不懂法、不用法,，有法不依,、執(zhí)法不嚴(yán)?；鶎尤罕姺梢庾R(shí)不強(qiáng),，學(xué)法、守法,、用法氛圍不濃,，“信訪不信法”“越法違法維權(quán)”較為普遍，基層法治意識(shí)整體亟須增強(qiáng),。

（三）推進(jìn)依法治國(guó),，必須打牢基礎(chǔ)

基層是社會(huì)的細(xì)胞和基礎(chǔ)，基層法治建設(shè)水平的高低,，直接影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，直接影響著國(guó)家整個(gè)法治化進(jìn)程?；A(chǔ)不牢,，地動(dòng)山搖，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo),，必須以基層為基本載體,。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段,，由于城鄉(xiāng)之間,、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平和貧富差距擴(kuò)大，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整,，而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和問(wèn)題大量存在于基層,，基層化解矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)在增加。特別是隨著我國(guó)城市化,、現(xiàn)代化進(jìn)程加快,，城市制度結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，城市基層治理日益復(fù)雜和任務(wù)加大,。與此同時(shí),，城市基層治理組織體系不適應(yīng)性日益突出，城市法治型,、服務(wù)型政府建設(shè)相對(duì)滯后,，社區(qū)居民參與基層治理的積極性不高，城市基層社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素層出不窮,，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定成為城市基層治理方面的重要任務(wù),。面對(duì)新的形勢(shì),，要密切干群關(guān)系,、理順群眾情緒、解決各種糾紛,、有效解決各種影響社會(huì)穩(wěn)定的矛盾和問(wèn)題,，必須運(yùn)用法治的手段，把問(wèn)題解決在基層,，把矛盾化解在基層,。可以說(shuō),，基層治理法治化是為改革發(fā)展穩(wěn)定大局保駕護(hù)航的必由之路,，是落實(shí)依法治國(guó)的必然要求，也是我們黨執(zhí)政為民的必然要求,。

二,、充分發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用,，增強(qiáng)基層干部法治觀念,、法治為民意識(shí)，提高依法辦事能力,。這是我們黨根據(jù)全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì),，對(duì)基層黨組織和黨員干部提出的新要求，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和針對(duì)性,。

（一）發(fā)揮基層黨組織在基層治理法治化中的關(guān)鍵作用

目前,，我國(guó)有430多萬(wàn)個(gè)基層黨組織，共有8600多萬(wàn)名黨員活躍在這些組織中?；鶎咏M織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),，是落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘，也是提高社會(huì)管理法治化水平最基本,、最直接,、最有效的力量，只有全面推進(jìn)基層黨組織建設(shè),，才能牢牢把握依法治國(guó)的總體要求,，真正把治理法治化落在基層、落在實(shí)處,。要充分發(fā)揮黨的理論優(yōu)勢(shì),、政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì),、制度優(yōu)勢(shì)和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì),，努力把基層黨組織的組織資源轉(zhuǎn)化為基層治理法治化的資源。要把抓基層,、打基礎(chǔ)擺在更加突出的位置,，加強(qiáng)和改進(jìn)基層組織建設(shè)，引導(dǎo)基層黨組織圍繞基層法治建設(shè),，確立工作目標(biāo),、工作內(nèi)容、工作方式,、工作機(jī)制,，著力解決影響和制約法治建設(shè)的突出問(wèn)題，充分發(fā)揮出基層黨組織在基層治理法治化中的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用,。進(jìn)一步強(qiáng)化街道黨工委和社區(qū)黨組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類組織的黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),。以街道和社區(qū)為平臺(tái)，健全完善黨組織和黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的工作體系,，推動(dòng)社區(qū)（街道）黨員服務(wù)中心等服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),，形成開(kāi)放式、綜合性,、互聯(lián)互通的服務(wù)體系,。抓好農(nóng)村基層黨員干部理想信念、黨的宗旨教育,、廉政教育和法治教育,，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力,。

（二）增強(qiáng)基層干部法治觀念,、法治為民的意識(shí)

基層干部直接與人民群眾面對(duì)面地發(fā)生具體行政行為,，基層干部能否依法執(zhí)政、依法辦事,，就直接影響著法律在群眾中的威信,，直接影響著群眾對(duì)民主法治建設(shè)的信心。我們黨確立依法治國(guó),、大力推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)已有多年,，人民群眾的法制意識(shí)、維權(quán)意識(shí)已大為提升,。與此同時(shí),，我們也看到基層干部中不學(xué)法、不懂法,、不用法,，甚至徇私枉法現(xiàn)象還大量存在，有法不依,、執(zhí)法不嚴(yán)的情況還較為普遍,。在碰到諸如食品安全、環(huán)境污染,、計(jì)劃生育,、教育醫(yī)療、土地征用,、房屋拆遷,、拖欠工資、黑車營(yíng)運(yùn),、社會(huì)治安、民間糾紛等難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題時(shí),，還習(xí)慣于用“老路子”“土辦法”去解決,，甚至“賣關(guān)系”“送人情”，以權(quán)代法,、以言代法,、以情代法，嚴(yán)重?fù)p害了群眾利益,，導(dǎo)致社會(huì)矛盾增加,，影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。在推進(jìn)基層治理法治化過(guò)程中,，需要把依法辦事,、遵守法律作為考察識(shí)別干部的重要條件，以教育引導(dǎo)基層干部切實(shí)增強(qiáng)法治意識(shí),?；鶎痈刹刻貏e是領(lǐng)導(dǎo)干部要充分認(rèn)識(shí)依法辦事的極端重要性,，著力強(qiáng)化依法決策、依法行政的意識(shí),，真正把依法辦事作為行動(dòng)自覺(jué)和行為準(zhǔn)則,。

（三）加強(qiáng)基層干部依法辦事能力建設(shè)

面對(duì)新形勢(shì)、新要求,，廣大基層干部要切實(shí)把提高依法辦事能力作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù),。一要積極培育和樹(shù)立法律意識(shí)和法律信仰，認(rèn)真學(xué)習(xí)中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó),，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的決策部署,，學(xué)習(xí)掌握中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)各項(xiàng)工作,。二要加強(qiáng)制度建設(shè),，及時(shí)把工作過(guò)程中的成熟做法上升為法律制度和工作規(guī)范，切實(shí)把司法行政工作納入法制化,、制度化,、規(guī)范化的軌道。三要堅(jiān)持依法決策,、科學(xué)決策,，在制定出臺(tái)政策措施、組織實(shí)施項(xiàng)目,、安排部署工作時(shí),，要對(duì)是否合法合規(guī)進(jìn)行論證，確保重要決策和改革措施符合法律法規(guī)的規(guī)定,。四要完善決策機(jī)制,，加強(qiáng)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，創(chuàng)新群眾參與方式,，充分利用公開(kāi)征求意見(jiàn),、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等方式，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn),，集中民智,、匯聚民意，增強(qiáng)決策科學(xué)性,、可行性,、有效性。五要深入推進(jìn)公正廉潔執(zhí)法,，切實(shí)規(guī)范執(zhí)法行為,，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督,，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任,，增強(qiáng)執(zhí)法公信力。

三,、加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)和法治隊(duì)伍建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，要加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè),，強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍,，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制,，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件,，推進(jìn)法治干部下基層活動(dòng)。這就明確了推進(jìn)基層治理法治化的前進(jìn)方向,，提出了基本要求,。

（一）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，著力解決法治機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善,、法治機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不穩(wěn)定和人員配備不足,、法治工作物質(zhì)裝備和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全、行政執(zhí)法監(jiān)督工作不到位等問(wèn)題,，努力提高基層法治機(jī)構(gòu)工作能力,。加強(qiáng)基層人民法院、檢察室,、公安派出所,、司法所等派出機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立農(nóng)村基層大法治網(wǎng)絡(luò),，整合縣一級(jí)公檢法司力量,，組建縣、鄉(xiāng),、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的法治網(wǎng)絡(luò),。在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村設(shè)立便民訴訟站、訴訟聯(lián)系點(diǎn)并選聘訴訟聯(lián)絡(luò)員,，在人口相對(duì)集中的地方設(shè)置巡回審判點(diǎn),，大力推行巡回收案、辦案,，最大限度服務(wù)群眾。完善基層治理體系,，在縣鄉(xiāng)村建立綜治工作機(jī)構(gòu),，實(shí)行干部聯(lián)村維穩(wěn)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理,，完善村干部議事制度,。加強(qiáng)社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)議事協(xié)商組織建設(shè)，加大城市街道—居委會(huì)體制改革力度,，進(jìn)一步整合社區(qū)內(nèi)部治理資源,，完善社區(qū)單位參與基層治理的協(xié)商合作機(jī)制,，加快形成以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體,、各類社區(qū)中介組織充分發(fā)揮作用的新型社區(qū)組織結(jié)構(gòu),。

（二）建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制

積極創(chuàng)新社會(huì)治理方式,，提升預(yù)防,、化解社會(huì)矛盾的水平。要把源頭治理,、動(dòng)態(tài)管理,、應(yīng)急處置結(jié)合起來(lái)，完善矛盾糾紛排查,、預(yù)警,、化解、處置機(jī)制,，變事后處置為事前預(yù)防,，變治標(biāo)管理為治本管理，努力掌握預(yù)防化解社會(huì)矛盾主動(dòng)權(quán),。要?jiǎng)?chuàng)新和完善社會(huì)管理的各種機(jī)制,，建立健全重大決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，努力在改革發(fā)展中解決矛盾,，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,。繼續(xù)強(qiáng)化人民調(diào)解中心，按照“統(tǒng)一受理,、集中梳理,、歸口管理、依法辦理,、限期處理”的原則,，發(fā)揮和強(qiáng)化人民調(diào)解中心組織聽(tīng)證對(duì)話、社會(huì)輿情研判,、穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,、指導(dǎo)重大糾紛排查調(diào)處等綜合功能。要以法治為依據(jù)健全完善處理社會(huì)矛盾和沖突的機(jī)制,，構(gòu)建民意吸納和利益制度化表達(dá)機(jī)制,，探索建立聽(tīng)證、評(píng)議,、監(jiān)督,、舉報(bào)、行政效能考核等多種形式的表達(dá)訴求渠道,，保障城市居民的知情權(quán),、咨詢權(quán)和監(jiān)督權(quán),。結(jié)合農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，拓寬農(nóng)村社情民意表達(dá)渠道,，建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制,，依法妥善解決農(nóng)村社會(huì)的苗頭性、傾向性問(wèn)題,。

（三）推進(jìn)法治干部下基層活動(dòng)

開(kāi)展好法治干部下基層活動(dòng)是推進(jìn)基層治理法治化的有效途徑,。要積極引導(dǎo)、推薦優(yōu)秀法治干部到基層掛職,、任職或駐地服務(wù),，為他們?cè)诨鶎庸ぷ鲃?chuàng)造條件，幫助協(xié)調(diào)解決困難,。扎實(shí)推進(jìn)信訪接待下基層,，有效利用“信訪接待日”等形式，做好干部帶案下訪,、專題接訪,、重點(diǎn)約訪等工作。深入開(kāi)展“法律援助服務(wù)為民”主題活動(dòng),，建立便民化法律援助服務(wù)體系,，加強(qiáng)法律援助工作站和法律援助隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大法律援助范圍,，提高法律援助質(zhì)量,。加大普法宣傳力度，充分利用各類“中心,、展館,、公園、廣場(chǎng),、街區(qū),、長(zhǎng)廊”等場(chǎng)所建立法治文化陣地；廣泛開(kāi)展“法律進(jìn)村莊,、進(jìn)社區(qū),、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)工地,、進(jìn)學(xué)?！钡葘ｍ?xiàng)宣傳活動(dòng)，努力提高法制的社會(huì)影響力,；大力宣傳基層法治建設(shè)中的先進(jìn)典型，通過(guò)各種形式交流好經(jīng)驗(yàn)好做法,，不斷激發(fā)法治干部下基層的積極性,、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,。

（作者系全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)黨組成員、辦公廳研究室主任 劉佳義）