——從《紙牌屋》看美國政治（之七）

外部世界看美國,，一般會認為“法律至上”是個好東西,，保證了法律面前人人平等，抑制了人治帶來的權力專橫,。表面看確實如此,，但美國人的感受卻有所不同。

美國司法系統(tǒng)有很大的權力?！都埮莆荨分?，特別檢察官鄧巴想傳喚誰，誰都不敢不來,，做了副總統(tǒng)的安德武德和超級富豪塔斯克,，這樣權能通天的大人物，也都招之即到,。這種情節(jié)并非虛構,，現(xiàn)實版本是：1998年，獨立檢察官斯塔爾辦理時任美國總統(tǒng)克林頓性丑聞案,，克林頓就險些被斯塔爾掀翻在地,，只是后來美國參議院沒有通過彈劾表決，克林頓才死里逃生,。

美國的獨立檢察官制度,，是司法制度的一部分，但又有別于慣常的司法范疇,，被視為立法,、行政、司法之外的“第四權力”,。此制伊始于1973年對時任總統(tǒng)尼克松“水門事件”的調查,，后于1978年經(jīng)美國國會通過《獨立檢察官法》正式定章立制，并將“特別檢察官”改稱為“獨立檢察官”,，主要用于對美國高級行政官員的違法犯罪行為進行調查和起訴,。在獨立檢察官辦案時，擁有近乎無限的權力,、財力和時間,，無論立法、行政還是通常的司法體制都不可干預,。但它的負面影響也極為巨大,，克林頓性丑聞案最后無果而終，而其小題大做和消耗的人力物力財力之大,，招致美國民眾反感,，終于在1999年《獨立檢察官法》到期時，美國國會中止了這一制度,。

對美國立法,、行政系統(tǒng)來說，令其頭疼的并不只是特別檢察官,，最高法院掌握的司法復審權,，同樣是“尚方寶劍”,。無論國會通過的立法、總統(tǒng)制定的政策還是各州的法律規(guī)定,，最高法院都有權審核它們是否符合憲法,，不符合者則作廢無效,。最高法院的這項權力,，源于1801年的馬伯里訴麥迪遜案，當年在選舉中失敗的在職總統(tǒng)亞當斯,，在卸任前晚突擊任命了42位治安法官,，結果第二天上臺的新總統(tǒng)杰斐遜廢棄了尚未送出的16份委任狀。最高法院首席大法官,、聯(lián)邦主義者馬歇爾敏銳利用由此引發(fā)的馬伯里的上訴,，通過釋法確立了美國最高法院有權解釋憲法、裁定政府行為和議會立法行為是否違憲的制度,。

馬歇爾釋法及此后美國歷史上的幾起類似判決,，對美國政治影響深遠，它幫助樹立了美國中央政府對各州的權威地位,，促進了美國全國性國家體系的形成,，否則美國有可能一直是“一盤散沙”，1787年形成的聯(lián)邦制國家能否繼存都成問題,。但它帶來的困擾也顯而易見,。1929年美國發(fā)生大蕭條后，時任總統(tǒng)羅斯福想通過新政來化解危機和改造國家,，但最高法院終身制的“九個壽星老”卻多次否決羅斯福的新政立法,，羅斯福不得不施展政治手腕，才使最高法院后來改弦易轍,。

美國國內對這項制度的質疑從未斷絕,，最大的疑問是，司法復審權的依據(jù)何在,？按道理講,，只有代表民眾意志的國會才是法律制定者，有權釋法的也只能是國會,，最高法院能做的不過是執(zhí)行法律,，怎么能通過司法復審改變法律呢？原來此制并非美國獨創(chuàng),，也是漂洋過海而來,，都鐸時代和斯圖亞特王朝前期的英國法院就曾意圖控制國會。但17世紀以后的英國卻在削弱君主權力的同時,，逐漸改變了“法律至上”傳統(tǒng),，而是轉變到“議會至上”,，內閣和法院都是議會的派生機構，再無權力對議會說三道四,。

法律是公民意志的體現(xiàn),，立法者當然應該根據(jù)現(xiàn)實情況的變化，適時制定,、修改或廢除法律,，哪有法律制定了就不能變動的道理？不加辨別地把歐美國家的法治都稱之為“法律至上”,，實際上是一個誤解,，那不過是美國才有的情況，并不具有普遍性,。

程亞文（北京 學者）