從形式上看，中央出臺(tái)《綱要》是提高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化,、體系化建設(shè)本身的需要,；從實(shí)質(zhì)上看，則是提高黨的執(zhí)政能力,、建設(shè)法治中國(guó)的需要,。

十八屆三中全會(huì)提出，緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政,、民主執(zhí)政,、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革,。黨怎么實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政,？首先必須完善“國(guó)法”，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),，并以法治作為治國(guó)理政的基本方式,；其次還要健全“黨規(guī)”，以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的組織和黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo),，以及對(duì)黨組織,、黨員的管理?；诖?，中央在三中全會(huì)結(jié)束半月之際，即發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》,。

通覽《綱要》,，無論是制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》，還是修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,、制定《人才工作條例》,；無論是研究制定《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件辦理工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》,、《地方黨委決策程序規(guī)定》,，修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》,，還是完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部住房,、辦公用房,、用車、工作人員配備,、醫(yī)療,、休假休息、交通,、安全警衛(wèi)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制度……未來5年黨內(nèi)立法規(guī)劃的目標(biāo),，都指向改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，深化干部人事制度改革,、建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍,，完善黨的民主集中制建設(shè)、加快構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系,，依法依規(guī)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行,。一句話，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo),，提高黨的執(zhí)政能力,。

新中國(guó)成立以來，特別是改革開放以來,，中央和中央部門雖制定了一大批黨內(nèi)法規(guī),，但是，由于立法沒有整體規(guī)劃,，缺乏頂層設(shè)計(jì),，黨內(nèi)法規(guī)存在“碎片化”現(xiàn)象：許多領(lǐng)域或是缺少必要的基礎(chǔ)主干性的法規(guī)，或是缺少配套性法規(guī),，或是某些法規(guī)存在著重復(fù)甚至沖突的情形,。盡管經(jīng)過近年來的法規(guī)清理，這些問題得到部分解決,，但是如果不抓緊推出黨內(nèi)尤其是中央黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃或規(guī)劃綱要,，這些問題不可能得到根本解決，即使舊的問題得到解決,，新的問題還會(huì)不斷產(chǎn)生,。

從形式上看，中央出臺(tái)《綱要》是提高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化,、體系化建設(shè)本身的需要,；從實(shí)質(zhì)上看，則是提高黨的執(zhí)政能力,、建設(shè)法治中國(guó)的需要,。提高黨的執(zhí)政能力不僅需要黨的“廉”,，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，而且需要黨的“能”,，選拔能干事,、善干事、有真才實(shí)學(xué)的黨內(nèi)精英來執(zhí)掌公權(quán)力,。而“廉”和“能”,，均必須有嚴(yán)格完備的黨內(nèi)法規(guī)體系保障。至于建設(shè)法治中國(guó),，則不能不特別注重解決執(zhí)政黨依法執(zhí)政的問題,。依法執(zhí)政不僅要有完善的國(guó)法體系，而且必須有健全的黨內(nèi)法規(guī)體系,，特別是中央黨內(nèi)法規(guī)體系,。

中央這次發(fā)布的《綱要》，很好地貫徹了新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于民主執(zhí)政,、科學(xué)執(zhí)政,、依法執(zhí)政的要求，充分體現(xiàn)了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè),、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的理念,，凸顯了我們黨不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革、堅(jiān)決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端,、構(gòu)建系統(tǒng)完備,、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,，使各方面制度更加成熟更加定型的堅(jiān)定決心,?？梢灶A(yù)期,，《綱要》不僅將對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化、體系化建設(shè)發(fā)揮重要作用,，而且將對(duì)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，發(fā)揮其他機(jī)制不可替代的重要作用,。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）