如果能在推進(jìn)地方分權(quán)的過(guò)程中,，從制度上保證民眾權(quán)益的實(shí)現(xiàn),，那么，地方政府政策創(chuàng)新的動(dòng)力就能夠被激發(fā)出來(lái),，分權(quán)所需要解決的問(wèn)題和所期望的目標(biāo)是可以預(yù)期的,。

人們一般認(rèn)為，中國(guó)是一個(gè)有著悠久的中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家,。這意味著,，中國(guó)沒(méi)有地方分權(quán)的傳統(tǒng)。但是,，人們不應(yīng)該忘記的一點(diǎn)是,，中國(guó)的改革肇始于中央向地方的放權(quán)。這種曾被稱(chēng)為是“分權(quán)化改革”的進(jìn)程,，不僅增大了地方政府的權(quán)力,，也極大地激發(fā)了地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)的活力。在整個(gè)改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程中,，地方政府一直扮演著多種角色,，它們是改革的推動(dòng)者，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織者,，也是國(guó)際分工體系的參與者,。

在過(guò)去的二三十年里，分權(quán)和分權(quán)化一直是學(xué)者們的時(shí)髦話(huà)題,，也構(gòu)成了世界范圍內(nèi)各國(guó)政治實(shí)踐一股浪潮,，即便在那些最不發(fā)達(dá)的“弱國(guó)家”（weak state），也在國(guó)際機(jī)構(gòu)的援助,、指導(dǎo)甚至設(shè)計(jì)下展開(kāi)了分權(quán)運(yùn)動(dòng),。中國(guó)的改革開(kāi)放，在時(shí)間上正好與這股浪潮大致吻合,。但是,，從分權(quán)的意義來(lái)說(shuō)，伴隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化,，并沒(méi)有建立起分權(quán)制的制度構(gòu)架,。時(shí)至今日，如何處理好中央與地方關(guān)系,，在權(quán)力配置上做到集分平衡,，以便調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性，依然是改革所面臨的一個(gè)難題。改革所期望的是要調(diào)動(dòng)兩個(gè)方面的積極性,，要兩條腿走路,，然而在實(shí)踐中，卻經(jīng)常走得一瘸一拐,。

造成這種情況的其中一個(gè)原因是,，長(zhǎng)久以來(lái)，在權(quán)力分配上,，我們一直停留在是中央集權(quán)多一點(diǎn)還是地方分權(quán)多一點(diǎn)的博弈中,，在理論探討上，我們也一直沒(méi)有跳出是中央集權(quán)優(yōu)點(diǎn)多還是地方分權(quán)好處多的爭(zhēng)論,。誠(chéng)然,，討論地方分權(quán)需要把握一個(gè)前提，即維持國(guó)家的統(tǒng)一,，保證地方政府有效貫徹中央政府的決策,。在此前提下，結(jié)合當(dāng)前發(fā)展的要求,，迫切需要加快中央與地方之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和改革,。其中的一個(gè)方向和內(nèi)容，就是要讓地方政府獲得更多必要的權(quán)力,。

可以找出很多方面的理由去論證擴(kuò)大地方權(quán)力的合理要求,。推進(jìn)和維護(hù)民權(quán)就是這樣一個(gè)理由。在現(xiàn)實(shí)的政治世界里,，民眾最能夠接觸到的,，不是中央政府，而是地方政府,。由民眾生活,、工作和活動(dòng)的空間所決定，在以地方和社區(qū)為基礎(chǔ)形成的政策網(wǎng)絡(luò)中,，最容易找到民眾在其中應(yīng)有的位置,。當(dāng)今，包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó),，以及具有廣泛影響力的國(guó)際組織,，都在倡導(dǎo)“善治”（good governance）。善治所期望的,，不單單是要塑造一個(gè)更好的政府,，促使政府更貼近人民（closer to the people），它更要通過(guò)保障公民的自由,、擴(kuò)大公民的參與來(lái)培育和提高公民的品德和能力,。顯然,，從邏輯上來(lái)說(shuō),，充分和合理的地方分權(quán),，是有利于塑造和建設(shè)一個(gè)積極回應(yīng)民眾需求的、能保障民眾權(quán)益的負(fù)責(zé)任的政府的,。如果地方政府所需要的資源,、利益、權(quán)力和政策空間,，都需要從上面來(lái)爭(zhēng)取,，如果它們只是上級(jí)政府和中央的傳聲筒和二傳手，那么,，地方政府的眼睛肯定只會(huì)朝上看,。大量華而不實(shí)、浪費(fèi)資源的“政績(jī)工程”,，就是眼睛只朝上看,、只是對(duì)上負(fù)責(zé)的結(jié)果。如此,，我們又怎么能指望地方政府為它的民眾負(fù)責(zé)呢,？又怎么可以做到能讓民眾監(jiān)督政府、不至于讓政府越來(lái)越遠(yuǎn)離民眾呢,？

與此相關(guān),，由于沒(méi)有必要的地方分權(quán)，地方政府進(jìn)行有效的政策創(chuàng)新的激勵(lì)顯得很不足,。當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,，改革的進(jìn)一步深化，迫切需要地方政府的政策創(chuàng)新,。也正是地方政府的這種創(chuàng)新動(dòng)力,，曾為改革過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出過(guò)貢獻(xiàn)。然而,，很長(zhǎng)時(shí)期以來(lái),，在很多地方，政策的短期行為代替了政策創(chuàng)新,，地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)幾乎完全依賴(lài)于通過(guò)出賣(mài)和開(kāi)發(fā)土地,、招商引資、污染環(huán)境等破壞性的方式來(lái)實(shí)現(xiàn),。由此產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上,、社會(huì)上和政治上多種矛盾和后果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力和基礎(chǔ)被挖空,，社會(huì)沖突加劇,，民眾對(duì)政府的信任和支持下降,。這些矛盾和后果是結(jié)構(gòu)性的。從表面上來(lái)說(shuō),，它們是地方政府的責(zé)任,，但根本上來(lái)說(shuō)，卻是國(guó)家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的不合理所致,。解決這些問(wèn)題,，本需要依賴(lài)于制度設(shè)計(jì)和政策的創(chuàng)新。然而,，圍繞“維穩(wěn)”而形成的政府管理體制,，已經(jīng)嚴(yán)重削弱了地方政府進(jìn)行創(chuàng)新的能力，而且,，所謂的“社會(huì)管理創(chuàng)新”也在實(shí)踐中大大異化了,。

肯定會(huì)有批評(píng)意見(jiàn)提出，上述這些問(wèn)題的產(chǎn)生,，不是地方分權(quán)不足的結(jié)果,，而是地方權(quán)力泛濫的產(chǎn)物。沒(méi)錯(cuò),，在任何一個(gè)地方,，在任何一個(gè)層次上，如果權(quán)力得不到規(guī)范和制約,，都會(huì)走向它的反面,，從而損害公共利益。我們并不是要從上面的論述中得出地方分權(quán)比中央集權(quán)要優(yōu)越的結(jié)論,。無(wú)論是集權(quán)還是分權(quán),，如果說(shuō)它是運(yùn)作有效的，那是因?yàn)樗仨氁蕾?lài)于特定的或具體的條件,。我們所說(shuō)的也正是在于,，推進(jìn)地方分權(quán)、處理好中央集權(quán)和地方分權(quán)之間的關(guān)系,，是今后進(jìn)一步改革和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求,，而如果能在推進(jìn)地方分權(quán)的過(guò)程中，從制度上保證民眾權(quán)益的實(shí)現(xiàn),，那么,，地方政府政策創(chuàng)新的動(dòng)力就能夠被激發(fā)出來(lái)，分權(quán)所需要解決的問(wèn)題和所期望的目標(biāo)是可以預(yù)期的,。

作者系復(fù)旦大學(xué)教授