2010年5月27日，在《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》（下稱《通知》）中說：“要深化戶籍制度改革,，加快落實放寬中小城市,、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，進一步完善暫住人口登記制度,，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度”,。這被媒體視為戶籍制度改革的新舉措。那么,，如何解讀此項改革的政策含義,？

■在全國范圍內(nèi)實行居住證制度不是戶籍制度改革，而是流動人口管理制度改革

如果要落實《通知》精神,，就得讓實行暫住證制度的城市,，廢除暫住證，實行居住證,，并以此完善暫住人口登記制度,。但《通知》沒有涉及到城市公共資源的共享問題。《通知》給地方政府以很大的政策具體化空間,，使其在落實中央政策過程中少遇阻力,。不同的城市、根據(jù)不同的具體情況,，可以不同程度地降低公共資源與福利共享門檻,。從這一意義上說,，《通知》對地方政府的強制性并不強,。地方政府可以根據(jù)當?shù)氐纳鐣l(fā)展、勞動力需求,、經(jīng)濟增速目標,，制定實行居住證管理福利政策。因此,，居住證制度是對暫住證制度的改革,，而非對戶籍制度的改革。因為在居住證制度實施中可能涉及到子女教育,、社會保障等利益相關(guān)內(nèi)容,，故此項制度的實行，可能會在連帶效應(yīng)中強化流動人口信息登記工作,，給流動人口的管理與服務(wù)工作帶來一定程度的方便,。

從這個意義上說，居住證與戶口簿不可同日而語,。有城市戶口簿,，就可以購買經(jīng)濟適用房、租住廉租房,、享受城市低保,、孩子在城市接受教育并在城市考取大學、如果符合選舉年齡,，還可以享受選舉權(quán)與被選舉權(quán),。但如果是流動人口，即使持有居住證,，也很難享有上述的各項福利或權(quán)利,。

■不同城市附著在居住證上的有限福利內(nèi)容，也套用原有以戶口制定福利政策的舊套路,，而非制度創(chuàng)新

從本質(zhì)上說,，這些內(nèi)容大多都是中央政府屢次發(fā)文件強調(diào)的內(nèi)容。比如說流動人口子女在城市享有九年義務(wù)制教育問題,、流動人口參加社會保障問題,、計劃生育基本項目技術(shù)服務(wù)等，都是中央各部委明確發(fā)文強調(diào)的內(nèi)容。地方政府本應(yīng)該不打折扣地執(zhí)行,，但卻因為種種原因,，或者執(zhí)行不力、或者只配發(fā)文件,，但卻“難以落實”,，造成中央與地方之間政策執(zhí)行中的各種矛盾，給流動人口帶來這樣或者那樣的困難,。近期各地推行的居住證制度,，實際是把中央政府的政策精神，附著在居住證上落實,。而這種落實,，都附加了很多條件限制。比如居住證制度的始作俑者上海,，即使你持有居住證滿一定年限,，并完全符合落戶規(guī)定，也需要排隊等落戶指標,。更何況所謂的人才居住證,，本身就與絕大多數(shù)農(nóng)民工相距甚遠。

■“在全國范圍內(nèi)實行居住證制度”需要與“中小城市,、縣城,、中心鎮(zhèn)放寬戶籍政策”區(qū)別執(zhí)行

對于縣城與中心鎮(zhèn)來說，如果條件合適,，就不需要實行居住證,，而可以一步完成就地落戶。對于某些中小城市來說,，經(jīng)過改革開放以來三十多年的建設(shè),，已經(jīng)具備接納流動人口的條件，亦當一步到位,。應(yīng)當明白,，居住證制度不是“放寬戶籍制度”的先決條件，也不是放寬戶籍制度的必經(jīng)階段,。當然,，在實踐過程中，也要堅決反對那些將征地拆遷與“中央加快戶籍制度改革”等相結(jié)合的做法,，更要反對那些將釘子戶歸因于反對中央城市化政策的行動邏輯,。

■實現(xiàn)政策預期，需要解決的三個制度性問題

總之,，居住證對暫住證的代替,，不是戶籍制度的改革,。另外，在執(zhí)行中央政策的過程中,，暫住證改為居住證應(yīng)該具備更多內(nèi)涵,，不能僅僅換封皮，而應(yīng)該對流動人口的實實在在的保護與服務(wù),。流動人口參加了勞動,，上交了稅收，做出了貢獻,，就應(yīng)該受到勞動法的保護?，F(xiàn)在，如果要在福利制度上解決流動人口的難題,，需要解決這樣三個制度性問題：

第一,，高中階段教育對流動人口子女的開放,，以居住地安排高考政策的開放,。教材的地區(qū)分割性特點，使流動人口子女在流入地接受完義務(wù)教育以后,，不得不回原籍接受高中教育,。倘若有些子女不能回原籍接受高中階段教育，則不得不在流入地接受高中階段教育,，可他們卻不得不回戶籍所在地參加高考,，與戶籍所在地的高中學生一起應(yīng)對大學考試。如果教材有別,、進度不同,，則接續(xù)就是不得不考慮的問題。父母親在外地打工,，子女離開了父母親的考試,，也是一個不得不安排的困難。何況,，對于絕大多數(shù)城市來說,，繼初中畢業(yè)生數(shù)量迅速下滑之后，高中畢業(yè)生的數(shù)量也開始迅速下滑了,。城市原有的教育資源,，完全可以由流動人口子女所共享。

第二,，城市對流動人口的保障性住房制度的開放,。如果沒有住房，流動人口——尤其是農(nóng)村流動人口就不得不在城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部尋找駐地,。而城鄉(xiāng)結(jié)合部的城市公共資源,，像教育和醫(yī)療資源等，都是最薄弱的。這就將城鄉(xiāng)差距變相地帶入了城市,，形成新的二元差距,。流動人口仍然被處于相對剝奪地位。故保障性住房,，是流動人口能否被城市化的一個非常主要的變數(shù),。

第三，城市對流動人口政治權(quán)利的開放?，F(xiàn)在的流動人口,，實質(zhì)上解決的是城市的勞動力所需，而沒有被視為具有同等社會地位的政治主體,。畢竟,，流動人口對城市的管理、資源配置,、選舉等,，都難以參與意見。如果沒有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的保障,，流動人口就永遠被視為二等公民,，難以體現(xiàn)出“同城同待遇”。

因此,，對于絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣城來說,，沒有必要實施所謂的居住證。應(yīng)該直接一次性解決有條件進城農(nóng)村流動人口的戶籍問題,。故居住證制度,，只在大中城市和特大城市才具有一定的制度安排合理性。在戶籍制度背后的,、與戶籍相關(guān)的一系列福利制度的同城同待遇,，是考驗政府執(zhí)政能力的主要指標。哪個城市在新一輪改革中吸引了流動人口的進入,，哪個城市就會抓住發(fā)展機遇,，促成迅速的增長。哪個城市仍然在“調(diào)控”所謂的流動人口,，或者仍然在做所謂限制“低素質(zhì)流動人口進入”的那種不切實際的美夢,，則哪個城市就會仍然被局限在增長的邊緣。

居住證可能只是歷史的過客,，不會存在多長時間,。2億多流動人口不會為此而積極主動地換本子，或者去辦一個沒有多大用處的本子,。如果做得不好,，就有可能淪為制度性“雞肋”,。如何避免此制度的“雞肋”缺陷，是各級政府推行中需要慎重考慮的問題,。（作者為中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所研究員,。