2010年5月27日,，在《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》（下稱《通知》）中說：“要深化戶籍制度改革,，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策,，進(jìn)一步完善暫住人口登記制度,，逐步在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度”,。這被媒體視為戶籍制度改革的新舉措。那么,，如何解讀此項(xiàng)改革的政策含義,？

■在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度不是戶籍制度改革,，而是流動人口管理制度改革

如果要落實(shí)《通知》精神，就得讓實(shí)行暫住證制度的城市,，廢除暫住證,，實(shí)行居住證，并以此完善暫住人口登記制度,。但《通知》沒有涉及到城市公共資源的共享問題,。《通知》給地方政府以很大的政策具體化空間,，使其在落實(shí)中央政策過程中少遇阻力,。不同的城市、根據(jù)不同的具體情況,，可以不同程度地降低公共資源與福利共享門檻,。從這一意義上說，《通知》對地方政府的強(qiáng)制性并不強(qiáng),。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐣l(fā)展,、勞動力需求、經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo),，制定實(shí)行居住證管理福利政策,。因此，居住證制度是對暫住證制度的改革,，而非對戶籍制度的改革,。因?yàn)樵诰幼∽C制度實(shí)施中可能涉及到子女教育、社會保障等利益相關(guān)內(nèi)容,，故此項(xiàng)制度的實(shí)行,，可能會在連帶效應(yīng)中強(qiáng)化流動人口信息登記工作，給流動人口的管理與服務(wù)工作帶來一定程度的方便,。

從這個(gè)意義上說,，居住證與戶口簿不可同日而語。有城市戶口簿,，就可以購買經(jīng)濟(jì)適用房,、租住廉租房、享受城市低保,、孩子在城市接受教育并在城市考取大學(xué),、如果符合選舉年齡，還可以享受選舉權(quán)與被選舉權(quán),。但如果是流動人口,，即使持有居住證，也很難享有上述的各項(xiàng)福利或權(quán)利,。

■不同城市附著在居住證上的有限福利內(nèi)容,，也套用原有以戶口制定福利政策的舊套路,，而非制度創(chuàng)新

從本質(zhì)上說，這些內(nèi)容大多都是中央政府屢次發(fā)文件強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容,。比如說流動人口子女在城市享有九年義務(wù)制教育問題,、流動人口參加社會保障問題、計(jì)劃生育基本項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)等,，都是中央各部委明確發(fā)文強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容,。地方政府本應(yīng)該不打折扣地執(zhí)行，但卻因?yàn)榉N種原因,，或者執(zhí)行不力,、或者只配發(fā)文件，但卻“難以落實(shí)”,，造成中央與地方之間政策執(zhí)行中的各種矛盾,，給流動人口帶來這樣或者那樣的困難。近期各地推行的居住證制度,，實(shí)際是把中央政府的政策精神，附著在居住證上落實(shí),。而這種落實(shí),，都附加了很多條件限制。比如居住證制度的始作俑者上海,，即使你持有居住證滿一定年限,，并完全符合落戶規(guī)定，也需要排隊(duì)等落戶指標(biāo),。更何況所謂的人才居住證,，本身就與絕大多數(shù)農(nóng)民工相距甚遠(yuǎn)。

■“在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度”需要與“中小城市,、縣城,、中心鎮(zhèn)放寬戶籍政策”區(qū)別執(zhí)行

對于縣城與中心鎮(zhèn)來說，如果條件合適,，就不需要實(shí)行居住證,，而可以一步完成就地落戶。對于某些中小城市來說,，經(jīng)過改革開放以來三十多年的建設(shè),，已經(jīng)具備接納流動人口的條件，亦當(dāng)一步到位,。應(yīng)當(dāng)明白,，居住證制度不是“放寬戶籍制度”的先決條件，也不是放寬戶籍制度的必經(jīng)階段,。當(dāng)然,，在實(shí)踐過程中,，也要堅(jiān)決反對那些將征地拆遷與“中央加快戶籍制度改革”等相結(jié)合的做法，更要反對那些將釘子戶歸因于反對中央城市化政策的行動邏輯,。

■實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期,，需要解決的三個(gè)制度性問題

總之，居住證對暫住證的代替,，不是戶籍制度的改革,。另外，在執(zhí)行中央政策的過程中,，暫住證改為居住證應(yīng)該具備更多內(nèi)涵,，不能僅僅換封皮，而應(yīng)該對流動人口的實(shí)實(shí)在在的保護(hù)與服務(wù),。流動人口參加了勞動,，上交了稅收，做出了貢獻(xiàn),，就應(yīng)該受到勞動法的保護(hù)?，F(xiàn)在，如果要在福利制度上解決流動人口的難題,，需要解決這樣三個(gè)制度性問題：

第一,，高中階段教育對流動人口子女的開放，以居住地安排高考政策的開放,。教材的地區(qū)分割性特點(diǎn),，使流動人口子女在流入地接受完義務(wù)教育以后，不得不回原籍接受高中教育,。倘若有些子女不能回原籍接受高中階段教育,，則不得不在流入地接受高中階段教育，可他們卻不得不回戶籍所在地參加高考,，與戶籍所在地的高中學(xué)生一起應(yīng)對大學(xué)考試,。如果教材有別、進(jìn)度不同,，則接續(xù)就是不得不考慮的問題,。父母親在外地打工，子女離開了父母親的考試,，也是一個(gè)不得不安排的困難,。何況，對于絕大多數(shù)城市來說,，繼初中畢業(yè)生數(shù)量迅速下滑之后,，高中畢業(yè)生的數(shù)量也開始迅速下滑了。城市原有的教育資源，完全可以由流動人口子女所共享,。

第二,，城市對流動人口的保障性住房制度的開放。如果沒有住房,，流動人口——尤其是農(nóng)村流動人口就不得不在城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部尋找駐地,。而城鄉(xiāng)結(jié)合部的城市公共資源，像教育和醫(yī)療資源等,，都是最薄弱的,。這就將城鄉(xiāng)差距變相地帶入了城市，形成新的二元差距,。流動人口仍然被處于相對剝奪地位,。故保障性住房，是流動人口能否被城市化的一個(gè)非常主要的變數(shù),。

第三,，城市對流動人口政治權(quán)利的開放。現(xiàn)在的流動人口,，實(shí)質(zhì)上解決的是城市的勞動力所需,，而沒有被視為具有同等社會地位的政治主體。畢竟,，流動人口對城市的管理,、資源配置、選舉等,，都難以參與意見。如果沒有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的保障,，流動人口就永遠(yuǎn)被視為二等公民,，難以體現(xiàn)出“同城同待遇”。

因此,，對于絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣城來說,，沒有必要實(shí)施所謂的居住證。應(yīng)該直接一次性解決有條件進(jìn)城農(nóng)村流動人口的戶籍問題,。故居住證制度,，只在大中城市和特大城市才具有一定的制度安排合理性。在戶籍制度背后的,、與戶籍相關(guān)的一系列福利制度的同城同待遇,，是考驗(yàn)政府執(zhí)政能力的主要指標(biāo)。哪個(gè)城市在新一輪改革中吸引了流動人口的進(jìn)入,，哪個(gè)城市就會抓住發(fā)展機(jī)遇,，促成迅速的增長。哪個(gè)城市仍然在“調(diào)控”所謂的流動人口，或者仍然在做所謂限制“低素質(zhì)流動人口進(jìn)入”的那種不切實(shí)際的美夢,，則哪個(gè)城市就會仍然被局限在增長的邊緣,。

居住證可能只是歷史的過客，不會存在多長時(shí)間,。2億多流動人口不會為此而積極主動地?fù)Q本子,，或者去辦一個(gè)沒有多大用處的本子。如果做得不好,，就有可能淪為制度性“雞肋”,。如何避免此制度的“雞肋”缺陷，是各級政府推行中需要慎重考慮的問題,。（作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員,。