自中央制訂“十一五”規(guī)劃始,，深化行政管理體制改革一直是我國政府改革和發(fā)展戰(zhàn)略的中心和重點,，而作為政府管理依據(jù)和基礎(chǔ)的政府職能的轉(zhuǎn)變更是改革的重中之重,。１９９８年以前我國機構(gòu)改革反復(fù)經(jīng)歷精簡——膨脹怪圈,，其根本原因就在于未與職能改革進行聯(lián)動,，而１９９８年政府機構(gòu)改革對政府職能的準確把握也使得我國政府機構(gòu)框架在這次改革之后得以基本奠定,。因此深化行政管理體制改革的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能,。然而,，職能本身是個復(fù)雜概念,，它不僅界定了政府該做什么,，不該做什么，以及在其中應(yīng)承擔的義務(wù)和責任,，還與組織,、流程、績效等因素密切相關(guān)，并且受政治價值,、政治文化,、政治體制等深層因素的影響。因此,，政府職能轉(zhuǎn)變是一個系統(tǒng)的聯(lián)動工程,，不能搞單兵突進，應(yīng)從績效管理,、流程再造,、行政審批等相關(guān)改革領(lǐng)域?qū)ふ彝鈬黄瓶诤颓腥朦c，以相關(guān)改革推動政府職能轉(zhuǎn)變的實現(xiàn),，并進而共同推進政府行政管理體制改革的持續(xù)深入,。
第一，要以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)推進績效政府建設(shè),?？冃гu估和管理是界定政府職能并約束其善加履行，為政府提供價值導(dǎo)向,、行為標準,、改革依據(jù)的有效工具。是否有一套與服務(wù)型政府內(nèi)在價值一致的績效評估和管理體系,，是關(guān)系我國政府職能改革是否能落到實處的重要因素,。近年來我國政府績效改革不斷深入，各級政府績效管理和評估實踐也逐步走上了科學化,、多元化,、規(guī)范化的軌道，對政府職能轉(zhuǎn)變起到了有效的導(dǎo)向和矯正作用,。但同時,，改革過程中暴露出的一些問題，不僅制約著績效政府建設(shè)自身的發(fā)展,，也有礙政府職能轉(zhuǎn)變的進一步深入,。一是以發(fā)展經(jīng)濟為主的績效評估價值導(dǎo)向未能根本轉(zhuǎn)變，科學發(fā)展觀尚未真正從政府書面話語體系落實到對地方政府的評價和官員的選拔任用之中,，ＧＤＰ指標所占權(quán)重依然過高,。二是指標欠科學、程序欠規(guī)范,，評估帶有運動色彩,，動輒搞末位淘汰和風暴問責，具有一定的隨意性,，難以為政府職能調(diào)整提供理性規(guī)范的客觀依據(jù),。三是評估主體結(jié)構(gòu)單一，多以行政權(quán)力及責任為基礎(chǔ)實行“內(nèi)向性”、“單向性”的內(nèi)部評估,，外部主體缺乏制度性參與渠道,，因此評估難以真實全面地反映公眾和社會對政府的真實評價。因此,，必須以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)建立常規(guī)化,、規(guī)范化、科學化的績效評估和管理制度,，適用一套經(jīng)濟發(fā)展,、公共服務(wù)和社會管理權(quán)重比例適度的指標體系，建立一系列科學規(guī)范的評估程序,，使績效評估和管理真正發(fā)揮政府職能改革指示器和校正儀的作用,。
第二，要從公眾根本需要出發(fā)推進政府流程再造,。轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)包含兩層意思：一是政府職能轉(zhuǎn)型,，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，從經(jīng)濟建設(shè)主導(dǎo)型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)型,。二是政府職能調(diào)整,，即根據(jù)環(huán)境變遷和時代需要對政府具體經(jīng)濟社會管理職能進行調(diào)整和理順，其對癥之策就是進行政府流程再造,。在管理邏輯上,，流程應(yīng)先于職能，只有明確做什么,、怎么做,，才能確定由哪些部門來執(zhí)行，怎么分工,、如何負責?，F(xiàn)實中因職能產(chǎn)生的諸多管理問題，其癥結(jié)就在于職能的相對固化,，導(dǎo)致流程和職能的邏輯順序在現(xiàn)實中被人為顛倒,。因此政府職能調(diào)整和轉(zhuǎn)變要真正取得實效,，必須回到管理本身應(yīng)有的邏輯,，要從公眾根本需要出發(fā)重新設(shè)計流程，并從流程入手進一步理順職能,。隨著我國政府改革的不斷深入,，尤其是行政審批制度改革的發(fā)展，各地政府對各自內(nèi)部行政流程和部門間的交叉流程進行了不同程度的改造和優(yōu)化,，形成了許多很好的實踐,。
第三，要以分權(quán)為核心進一步深化行政審批制度改革。從１９９７年深圳試點到２００４年《行政許可法》實施至今,，行政審批制度改革在中國已走過了十年,，政府的審批事項不斷精簡、審批職能不斷規(guī)范,。但審批制度改革在還權(quán)社會,、賦權(quán)于民的同時，也醞釀著政府自身權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化,，一是橫向各職能部門間的權(quán)力重組和縱向不同層級間的權(quán)力分配,，二是政府部門內(nèi)部權(quán)力的分離。前者歷來是我國政府職能改革的重點,，而后者,，隨著黨的十七大建立大部門體制目標的提出，必然成為本輪行政管理體制改革的核心議題以及未來政府職能轉(zhuǎn)變的主要目標,。大部門制的職能集中帶來了權(quán)力的集中,，如何調(diào)整權(quán)力關(guān)系、消解部門利益,、實現(xiàn)有效監(jiān)督是關(guān)系大部門制及未來職能改革成敗的關(guān)鍵,。我國行政審批制度改革實踐表明，以分權(quán)為核心進一步深化審批制度改革或許能夠提供解決問題的有效途徑,。如果說中國行政審批制度改革在前期更多地聚焦于規(guī)范政府職能的內(nèi)容和邊界,，則未來的審批改革將更為關(guān)注政府行使職能的內(nèi)部程序和對權(quán)力的監(jiān)督，目前一些地方政府在這方面已有了一些很好的實踐,。因此,，未來的行政審批制度改革的主要內(nèi)涵應(yīng)是促進政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán),、監(jiān)督權(quán)的有效分離,，從而切實保證政府職能轉(zhuǎn)變和大部門制預(yù)期改革目標的真正落實。
（作者單位：國家行政學院）
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