2019年初，四川省謀劃和啟動了一場涉及面廣泛、群眾關注,、影響深遠的重大基礎性改革,，即全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調整改革（以下簡稱“兩項改革”）,。

改革至今，四川全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從4610個減至3101個，減少1509個、減幅達32.7%,；建制村從45447個減至26369個，減少19078個,、減幅達41.98%,，社區(qū)及村民小組也進行了相應調整。

四川為什么要進行“兩項改革”,？改革想達到什么目標,？如何順利推進？效果怎樣,？帶著這些問題,，經濟日報記者近日走訪了四川多個不同自然條件、不同發(fā)展進程的市縣鄉(xiāng)村,，剖析四川這場動靜不小的改革,。

改革勢在必行

記者在四川調研提到“兩項改革”，多名干部群眾一致表示,，“這是一件多年想干的大事，這次終于干成了,！”

4610個,，這是改革前四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數量，位居全國第一,。四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和面積分別為全國平均水平的51.7%,、44.2%，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟實力也存在不小差距,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體呈現“數量多,、規(guī)模小、分布密、實力弱”的特征,，近年來農村人口“空心化”,、產業(yè)“空殼化”、“三留守”現象突出,。

綿陽市三臺縣三元鎮(zhèn)龍吟村由原先的龍吟,、龍居兩個村合并而成。村黨支部書記張永成告訴記者,，“過去兩個村都不大,，先不說產業(yè)上各自發(fā)展，就連栽根電線桿都會發(fā)生矛盾,，修水渠,、修機耕道等工作都不好開展。現在合并1年多,，村里已經修建了1座橋,、5公里長的村道，硬化了3公里長的U形水渠,，還正在統(tǒng)一規(guī)劃產業(yè)發(fā)展”,。

“行政區(qū)劃是一種獨特的空間資源、行政資源,、組織資源和政策資源,，在國家治理體系和治理能力現代化建設中具有框架性、基礎性作用,?！彼拇ㄊ∥瘯浥砬迦A對記者分析，長期以來,，四川鎮(zhèn)村數量過多,，束縛了鄉(xiāng)村發(fā)展手腳，推進“兩項改革”正是省委結合四川省情實際貫徹落實黨的十九屆四中全會精神,，作出的一項打基礎,、系全局、利長遠的重大部署,。

的確,，四川原有的區(qū)劃設置已經導致管理架構無法適應現代化治理的要求。

四川省相關部門經過廣泛深入的調研,，分析歸納出了不適應現代化治理的幾種表現：一是稀釋了公共資源,，四川是全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政投入總量最高的省份之一，但平均到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是全國最低,；二是增加了運行成本,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資和行政運行經費較高，但人均服務人口數量遠低于全國平均水平；三是降低了服務效能,，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量多,，人員編制有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往身兼數職,，難以實現專業(yè)化,、精細化、高效化,。

改革勢在必行,。四川省委副秘書長、政研室主任,、改革辦常務副主任唐文金介紹,，從鄉(xiāng)村發(fā)展、治理和民生的內在要求看,，改革是破解難題的關鍵一招,。為此，四川省委將“兩項改革”納入全面深化改革“總盤子”系統(tǒng)研究,、謀定后動,，蹄疾步穩(wěn)地做好這篇改革大文章。

順勢順向而為

四川下定決心開展“兩項改革”,，但接下來面臨的關鍵問題是,，怎么改？

“關鍵是要堅持順向優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃版圖,，而不是簡單地對著地圖‘畫圈圈’,。”四川省民政廳副廳長胡建林介紹,，所謂“順向”,，就是把握好當地的歷史文脈、現實條件,、發(fā)展趨勢和群眾愿望,，順應人口、交通,、經濟流向,，順應群眾對美好生活的向往。四川地域廣闊,、地形復雜，必須遵循實事求是原則,，宜留則留,、宜并則并、宜撤則撤、宜改則改,。

成都市大邑縣?江鎮(zhèn)與斜源鎮(zhèn)的合并過程就充分體現了“順向”原則,。大邑縣民政局副局長袁濤介紹，當時把斜源鎮(zhèn)合并進?江鎮(zhèn),，是因為?江地域更加開闊,，而斜源鎮(zhèn)地處狹窄的溝谷地帶，鎮(zhèn)政府所在地已無法擴展,，就連修停車場的空間都沒有,。但與此同時，斜源鎮(zhèn)盤石村并沒有合并到?江鎮(zhèn),，而是并進緊鄰的新場鎮(zhèn),，因為該村村民以前上學、趕場都是去新場鎮(zhèn),，聯系更緊密,，所以趁這次改革做了徹底調整，村民們都很滿意,?！跋啾?江鎮(zhèn)，我們村祖祖輩輩都與新場鎮(zhèn)聯系更緊,，感情上也更近,，所以大家都很樂意并進新場鎮(zhèn)?！北P石村村民羅智勇對記者說,。

記者調研采訪時發(fā)現，這樣的“順向”操作在改革過程中可以說是無處不在,?？梢钥偨Y為以下幾種模式——縣城周邊的鎮(zhèn)村往縣城并，交通閉塞的往交通便捷的地方并,，公共服務配套差的往配套好的并,，經濟欠發(fā)達的往經濟較發(fā)達的并，自然條件差的往較好的并,，山上的往山下并,，溝里的往溝外并，地質災害隱患較重的往安全的地方并……

“兩項改革”大刀闊斧,，涉及面非常廣泛,，如何順利推進可是個大問題。而四川給出的答案是,，只向改革要效益,，不與基層爭利益,。

“在啟動改革之前，我們就做了大量調研,，并在一些縣市試點,，摸清各方訴求?！彼拇ㄊ∶裾d相關負責人告訴記者,，“群眾最擔心的是辦事上學看病不方便，干部最擔心的是不能得到妥善安置,，地方政府最擔心的是財政資金會減少,。”

針對這些事關切身利益的問題,，四川省明確提出“五個不”和“三不變”要求,。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革方面堅持“五個不”政策，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制不上收,，財政轉移支付不減少,，基礎設施建設不削弱，基層公共服務不降低,，干部安排不懸空,；在村級建制調整改革中，明確農民享受的惠民政策不變,，農村土地和林地等權屬不變,，農業(yè)經濟利益關系不變等。還特別強調,，不拆遷農房,，不在農民的土地權益上打主意。

正是秉承這些原則,，四川各縣（市,、區(qū)）根據本地實際情況和群眾需求，在新設的村里設置便民服務代辦點,，細化代辦事項清單,，落實事項辦理責任人，打通便民服務“最后一百米”,。建立與服務人口更相匹配,、更精準的公共服務體系，確?！皩W照上,、病照看、場照趕,、事照辦”,。

綿陽市三臺縣塔山鎮(zhèn)由3個鎮(zhèn)合并而成,，塔山鎮(zhèn)黨委書記吳運波說，當地群眾最關注的就是上學問題,。合并后一些學生的上學路變遠了，塔山鎮(zhèn)摸底調查發(fā)現全鎮(zhèn)2677名學生中,，1230人有乘車需求,，于是為全鎮(zhèn)中小學提供“私人定制”式的乘車服務，實現行政村全覆蓋,。塔山小學4年級學生熊夏星的家距學校約4公里,，她高興地告訴記者：“現在放學有專車接送，直接到家門口,，方便又安全,，家長不用擔心我們了?！?/p>

鎮(zhèn)村合并后所轄面積變大,，如何保證群眾辦事的便利性？巴中市巴州區(qū)副區(qū)長周永紅說,，不用慌,！在前些年脫貧攻堅時，山區(qū)交通條件已有較大改善,，而這次改革中,，考慮到山區(qū)交通條件仍有差距，所以巴州區(qū)采取了3項措施：一是安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導帶隊定期駐守原鄉(xiāng)鎮(zhèn),；二是設置具有同樣法律效力的“行政審批專用章”,；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門定期走村入戶提供服務，讓群眾真正實現不出遠門能辦事,。

拓寬發(fā)展空間

經過兩年探索實踐,，四川全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數量大“瘦身”，改革“前半篇”任務基本完成,。

鎮(zhèn)村數量做“減法”不是目的,，扎實推進“后半篇”工作，做好把改革成果轉化為發(fā)展紅利和治理實效的“乘法”才是目標所在,。

改革成效如何,？“后半篇”文章做得怎樣？鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展變化最有發(fā)言權,。

今年開春以來,，彭州市桂花鎮(zhèn)上的民宿一直很火，幾乎天天爆滿,，必須網上提前預訂,。鎮(zhèn)長周煜告訴記者,，這得益于“兩項改革”中桂花鎮(zhèn)與原磁峰鎮(zhèn)“合二為一”。

桂花與磁峰兩鎮(zhèn)隔溪相望,，綠水青山,，都小有名氣，前者的“桂花土陶”已有數百年歷史,，后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋,。雖然都依托陶瓷產業(yè)發(fā)展文化旅游，但分屬兩鎮(zhèn),。小溪雖淺,，但為“界河”，往來受限,。2019年底,，磁峰并入桂花?！皟涉?zhèn)由此迎來發(fā)展轉機,。”周煜說,，“一條綠道連通兩岸,，一起規(guī)劃，一起打造,，發(fā)展空間大多了,，呈現給游客的內容、項目更豐富了,，游客自然就多了,。”短短兩年間,，已成為打卡熱點,。

兩鎮(zhèn)合并如此，兩村合并亦如是,。綿陽市安州區(qū)桑棗鎮(zhèn)齊心村由兩個村合并而成,。村黨總支副書記陳遠江告訴記者，兩個村以前都利用當地蝴蝶谷自然風景發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè),，但那時一景兩村,，各自為政，嚴重制約了景區(qū)的進一步發(fā)展,。合并后齊心村對景區(qū)進行了整體規(guī)劃和打造,，旅游業(yè)態(tài)明顯提升，現在每到節(jié)假日游客就爆滿,。

旅游景區(qū)在改革中連成了一片,，特色產業(yè)在改革中也擴大了規(guī)模,。瀘州市納溪區(qū)以盛產特早茶聞名。初夏時節(jié),，連綿起伏的茶園里茶農三五成群,，正在采茶。以前茶葉種植基地零星分布于梅嶺,、應石等6個村,，無法適應現代茶產業(yè)規(guī)模化,、集約化發(fā)展趨勢。改革后6個村整體合并,，新的梅嶺村占地46平方公里,，標準茶園突破6萬畝，規(guī)模效應很快顯現出來,。村里的龍頭企業(yè)——四川鳳嶺茶業(yè)有限責任公司董事長周世慶告訴記者,，“村子合并前，公司3000多畝茶園分布在幾個村里,，組織生產,、采摘都不方便。合并后,，公司茶園面積增加到約5000畝,，而且連成了片，管理方便多了”,。宜賓市敘州區(qū)李場鎮(zhèn),、古柏鎮(zhèn)、隆興鄉(xiāng)都種植油樟,，本次改革“三鎮(zhèn)合一”,，這片號稱“世界樟海”的現代油料產業(yè)園核心區(qū)有望迎來跨越式發(fā)展,。

記者調查發(fā)現,，“兩項改革”帶來的初步變化可以概括為4個字，即“減量提質”,，鎮(zhèn)村數量大幅減少,，而經濟社會發(fā)展質量大幅提高。鄉(xiāng)村產業(yè)規(guī)劃發(fā)展難題正被逐步破解,。

改革前,，四川鄉(xiāng)村多而弱、產業(yè)發(fā)展小而散,，長期制約著鄉(xiāng)村發(fā)展,。鎮(zhèn)村“多合一”促進了一批現代農業(yè)園區(qū)發(fā)展,。一些產業(yè)基礎較好的鎮(zhèn)村有機整合后，加速特色產業(yè)集中連片,、適度規(guī)模發(fā)展,。

綿陽市安州區(qū)委副書記馬建光對記者表示，過去鎮(zhèn)村之間聯系少,，你種柑橘我種桃,，面積都不大，結果都成不了氣候,。安州區(qū)花荄鎮(zhèn)黨委書記姜偉說,，“一村一品”對于過去的小鄉(xiāng)村根本沒有優(yōu)勢，一個村一般只有一兩千畝地,，東一塊西一塊不成規(guī)模,，但合并之后可聯動的面積就大多了。

“兩項改革”后,，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積由106平方公里增加至156.7平方公里,、增幅達47.8%，平均戶籍人口由1.8萬人增加至2.93萬人,、增幅達62.7%,；建制村平均面積從10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅達71%,，平均常住人口由877人增加至1512人,、增幅達72.4%。

激發(fā)干部活力

“兩項改革”也解放了基層干部,，使基層基礎得到鞏固,，這在四川各級干部中已形成共識。

巴中市巴州區(qū)水寧寺鎮(zhèn)黨委書記何勁松說：“以前選村干部不是‘選’,，是‘求’,，因為收入太低沒人愿意干，有能力的,、年輕力壯的寧愿出去打工?，F在村干部月工資從1730元漲到3140元，還有機會被選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)當干部,，平臺更大了,，這個崗位吸引力大大提高?！?/p>

水寧寺鎮(zhèn)龍臺村黨總支書記李楚雄告訴記者,，這次村莊合并重新選舉村委時，他這個職位有4個人競爭，另外4個村委職位有30多人競爭,，有好幾個人專程從廣東,、福建等地趕回來參加競選。

鎮(zhèn)村合并后所轄面積增加,、人口增多,、待遇提高，基層干部工作積極性明顯提升,，工作專業(yè)性更強,，干事創(chuàng)業(yè)的勁頭更足了。

綿陽市三臺縣潼川鎮(zhèn)解放村由解放,、光明,、林茂3個小村合并而成。村黨總支書記鄧建超以前是光明村黨支部書記,，“以前月工資是1430元,，這個收入水平讓人沒法專職，還得干些別的養(yǎng)家,，村里工作只能順帶做。現在不同了,，每個月工資3000多元,，精力可以都放在村里工作上?！彼f,，目前村里準備打通原先三個村之間的“斷頭路”，利用緊鄰縣城的優(yōu)勢進一步發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,。

“兩項改革”后,，四川各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制干部平均從37.6名增加到59.9名，比改革前增加了22.3名,；村黨組織書記平均年齡下降3.9歲,，大專以上學歷人員占比提高7.1個百分點。鎮(zhèn)村干部人少事多,、老齡化,、文化水平偏低等長期存在的問題得以化解，在沒有增加財政總支出的情況下,，干部待遇得到較大幅度提高,。

綿陽市安州區(qū)改革后，全區(qū)村級干部人均基本薪酬每年增加1萬元,，增幅達45%以上,。區(qū)里為村干部制定詳細安置方案，一些黨性覺悟高、產業(yè)發(fā)展能力強的村級干部,，予以留任,；熱心村級事務、群眾威望高的離職干部,，有的安排到專業(yè)合作社工作,，有的安排到鄉(xiāng)村振興專員、社區(qū)治理專員等過渡性崗位,；對有就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿的離職干部,，給予就業(yè)培訓、政策扶持和創(chuàng)業(yè)指導等,。

盤活閑置資產

“兩項改革”還盤活了鄉(xiāng)村的沉睡資源,。

三臺縣副縣長代貴虎告訴記者，以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構設置都是“標配”,，比如衛(wèi)生院,、養(yǎng)老院、學校,，還有七站八所等,，隨著城鎮(zhèn)化進程推進，情況已發(fā)生很大變化,，有些機構工作量已不飽和,，大量機構房產閑置。這次“兩項改革”之后,，包括辦公用房在內的很大一部分公有資產空置出來,，四川省通過改作公益用房、支持產業(yè)發(fā)展,、市場化處置變現等方式,，提高了閑置資產使用效率。

大邑縣原斜源鎮(zhèn)緊鄰西嶺雪山風景區(qū),，被撤并到?江鎮(zhèn)后,，鎮(zhèn)里通過招商引資盤活原政府辦公樓、集體商鋪等公有資產1.2萬平方米,，發(fā)展民宿,、文創(chuàng)等產業(yè)項目22個，豐富產業(yè)發(fā)展載體,。?江鎮(zhèn)黨委書記金玉良講了這樣一組數據：“斜源鎮(zhèn)被撤并后,，騰出來的房產為發(fā)展旅游業(yè)拓展了空間，老場鎮(zhèn)更加繁榮,。2018年這里還沒有一家民宿,，2020年已有酒店,、民宿70多家。2020年在疫情影響下,，仍然接待游客40多萬人次,，旅游綜合收入1.2億元，與2019年相比增幅達33%,?！?/p>

綿陽市安州區(qū)塔水鎮(zhèn)由塔水、寶林,、清泉三鎮(zhèn)合并而成,，此前都分別按標準配有養(yǎng)老院、衛(wèi)生院,、學校等機構,。原寶林鎮(zhèn)可安排120人入住的養(yǎng)老院，改革前偌大的院子只住著幾位老人,；相距百米的原寶林鎮(zhèn)衛(wèi)生院有24名醫(yī)護人員,，每天也沒幾個人來問診看病。塔水鎮(zhèn)鎮(zhèn)長陳世勇介紹,，三鎮(zhèn)合并后,，鎮(zhèn)里決定利用原寶林衛(wèi)生院、養(yǎng)老院建設“醫(yī)養(yǎng)中心”,，既能利用閑置資源,，又為農村普遍存在的養(yǎng)老問題找到一條新路徑，還解決了衛(wèi)生院生存和發(fā)展難題,，是一件多贏的好事,?！搬t(yī)養(yǎng)中心”剛創(chuàng)辦兩個月,，已接收15位老人，還有不少人前來咨詢,。

綿陽市安州區(qū)齊心村兩村合并后,，騰空的300多平方米房屋成了村里的“寶貝”。村里利用它們創(chuàng)辦土特產展示館和傳統(tǒng)工藝手工作坊,，吸引大量游客,，帶動了當地土特產和手工制品的銷售。陳遠江說,，多虧了老村委會這個現成的房屋,，如果建造新房，要投入幾十,、上百萬元的資金,，還有土地審批等多道環(huán)節(jié)，不是件容易的事。

數量調減,、布局調優(yōu),、成本降低、效能提高,，資源要素進一步優(yōu)化,，鄉(xiāng)村經濟和治理版圖得以重塑，以“優(yōu)化資源配置,、提升發(fā)展質量,、增強服務能力、提高治理效能”為重點內容的改革“后半篇”文章正在持續(xù)推進,，四川“兩項改革”真正激活了鄉(xiāng)村治理的一池春水,。（經濟日報-中國經濟網記者 鐘華林）