作者：雷明 北京大學貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長,、北京大學光華管理學院二級教授

貧困，是全人類福祉的一大阻礙,，“消除貧困”是全人類面臨的共同挑戰(zhàn),，被聯(lián)合國視為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，世界各國和國際組織都在積極探索終結(jié)貧困的有效治理辦法,。新中國成立以來,，黨和國家高度重視貧困治理問題，出臺了多項政策,，貧困人口數(shù)量顯著減少,，并將在2020年建成全面小康社會。做好全面脫貧后的貧困治理工作,，對于國家整體戰(zhàn)略和公民個人福祉而言都具有重要意義,。

中國貧困治理面臨的挑戰(zhàn)

中國整體治貧進程可以劃分為五個時期：計劃經(jīng)濟體制下的生存型減貧期、體制改革主導的緩解貧困期,、解決溫飽的開發(fā)式扶貧期,、鞏固溫飽的全面扶貧期以及全面小康的精準扶貧期。

目前中國正處于全面建成小康社會的脫貧攻堅決勝期,，這一時期中國貧困治理面臨的實踐困境和挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡,，中國東部,、中部、西部發(fā)展不平衡與地區(qū)貧困存在直接關(guān)系,；區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致人口流動,，貧困地區(qū)剩余人口內(nèi)生動力不足，也會進一步加劇地區(qū)貧困,；貧困治理在政策理念和實踐上還存在政策設(shè)想好但最后效果不盡如人意的“短期效應”,；此外，還有基層治理的弱化問題,。

貧困治理生態(tài)構(gòu)建

我們可以從經(jīng)濟,、社會、生態(tài)效益三個方面來對治理生態(tài)進行闡釋,。作為一個全新的,、成體系的理論，治理生態(tài)具有一定的特征：即開放性,、整體性和特殊性,。在治理生態(tài)這一理論的成型構(gòu)建中，“生態(tài)系統(tǒng)”中的不同“生物”發(fā)揮著不同的作用：政府,、社會,、人民群眾各司其職。治理生態(tài)首先包含了生態(tài)環(huán)境,，二者之間主要存在兩方面的聯(lián)系：貧困治理的可持續(xù)性,；治理生態(tài)這一理論內(nèi)部的相互聯(lián)系性。

治貧行動的可持續(xù)性,。貧困地區(qū)人民在意識上的局限性可能導致對當?shù)刭Y源的浪費等不合理利用行為,，且人口的不斷增長以及對土地的過度使用會加重環(huán)境壓力，產(chǎn)生生態(tài)問題,，可以看出扶貧與生態(tài)環(huán)境治理是同向發(fā)展的,。貧困作為一個復雜的社會現(xiàn)象受到的影響因素是多方面的，探尋治理生態(tài)概念就是將環(huán)境因素的考慮納入影響貧困治理的過程,，也是將反貧困與環(huán)境保護生態(tài)治理協(xié)同考慮,，這一過程涉及到三個方面的轉(zhuǎn)變。第一,，在政策理念層面,，扶貧方式由“救濟式”轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)與救助相結(jié)合的方式；第二,，在宏觀戰(zhàn)略層面,，以經(jīng)濟開發(fā)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌發(fā)展。這一段時間的扶貧開發(fā)工作也主要以產(chǎn)業(yè)開發(fā)等帶動經(jīng)濟發(fā)展的舉措為主,。同時,，為了追求較高的經(jīng)濟效益,，相對而言會忽視環(huán)境保護，難以達到科學發(fā)展的要求,，但不可否認的是經(jīng)濟效益確有提高的同時也推動了貧困治理工作的進行,，帶動大批貧困人口脫貧。進入新世紀后,，在扶貧理念和群眾觀念的轉(zhuǎn)變下,，從政府到民眾層面都越來越關(guān)注環(huán)境問題，貧困治理也呈現(xiàn)出邊際化效應,，貧困人口基數(shù)降低但治貧難度卻在上升,，因而新時期要求全面綜合考慮貧困治理的發(fā)展戰(zhàn)略，從以經(jīng)濟為主到全面統(tǒng)籌發(fā)展,，尤其注意生態(tài)環(huán)境方面的因素,；第三，在具體實施理念層面,，以單向主導為主轉(zhuǎn)化為單向主導與互動參與并舉,，即以國家政府為主導引導多元化主體參與貧困治理實踐,，重視貧困群眾在治理活動中的主體地位,，發(fā)展“參與式”扶貧。

治理生態(tài)理論內(nèi)部的相互聯(lián)系性,。治理生態(tài)具有完整的系統(tǒng)架構(gòu),，主要的構(gòu)成要素為系統(tǒng)中的主體和環(huán)境要素，各主體和各要素相互聯(lián)系,、相互作用構(gòu)成動態(tài)的貧困治理生態(tài)系統(tǒng),，體現(xiàn)出系統(tǒng)內(nèi)部的相互聯(lián)系性。

在此可以總結(jié)出貧困治理生態(tài)系統(tǒng)的以下特點：第一,，開放性,。貧困作為一個社會現(xiàn)象，其治理過程雖然為政府所主導,，但還需引入多元化主體參與,，因此開放性原則應為貧困治理生態(tài)中的重要特征，具體可以體現(xiàn)為政府行動的規(guī)范,、對市場企業(yè)和社會力量的引入和指導,。第二，整體性,。在中國龐大的人口基數(shù),、廣袤的國土和復雜的社會環(huán)境下，貧困治理是一個非常困難且充滿挑戰(zhàn)的過程,，依據(jù)唯物辯證法的聯(lián)系觀和整體與部分的關(guān)系原理,，構(gòu)建中國的貧困治理生態(tài)系統(tǒng)需要考慮全局的整體性,。第三，特殊性,。同樣從馬克思主義矛盾觀的普遍性與特殊性看待問題,，貧困問題在成因上有普遍性也有其特殊性，具體表現(xiàn)在自然地理環(huán)境方面如氣候,、地質(zhì)因素差異或社會文化條件方面如思想,、人力素質(zhì)因素方面，因而在考慮構(gòu)建貧困治理生態(tài)時不能一概而論,。

治理生態(tài)的主體

從主體上來看,，政府因其在資源配置上的權(quán)威性及公共性，在治理中處于主導地位,，成為貧困治理的總指揮和主抓手,。作為貧困治理生態(tài)系統(tǒng)的奠基者，政府決定整體扶貧行動的格局和架構(gòu),，也決定著參與行動的主體及參與程度,。要達成良好的治理效果需要多元化主體的參與，因而政府還需要引導并促成全社會貧困治理的合力,。為了使多主體作用更好地發(fā)揮,，政府需要主導建立全社會扶貧治理生態(tài)的信息網(wǎng)絡(luò)，最大程度上避免信息不對稱造成的如資源浪費,、效率低下等不良后果,。同時要推動貧困治理手段機制方法的創(chuàng)新，探尋更有效的治理機制來完善貧困治理生態(tài)系統(tǒng),。

作為多元化主體的一員,，社會在“專項扶貧、行業(yè)扶貧,、社會扶貧”的“三位一體”扶貧大格局中獨占一席,，以其獨特的方式來促進貧困治理實踐的發(fā)展，推動系統(tǒng)架構(gòu)建設(shè),。社會力量更多地具象化在如非營利組織,、全國性扶貧支持組織、國際組織,、基層發(fā)展型社區(qū)組織上,。貧困人群自身也是貧困治理生態(tài)的主力軍和監(jiān)督員。貧困治理及生態(tài)的架構(gòu)不能脫離群眾,，同時還需要群眾的積極參與和監(jiān)督,。

貧困治理生態(tài)架構(gòu)的進一步完善

到2020年我國現(xiàn)行標準下的貧困人口將全部實現(xiàn)脫貧。屆時，中國的扶貧政策需要適時轉(zhuǎn)變,。無法滿足溫飽等生存需求的絕對貧困已被消滅,，需要面對的是相對貧困，即貧富差距過大的問題,，因此,，未來貧困治理的政策走向?qū)⒊绾螠p少相對貧困、縮小貧富差距,，把重點放在面向未來,、全面攻堅、全面小康進行轉(zhuǎn)型,。在這樣的客觀情況的要求下,，進一步提出完善中國貧困治理的建議十分有必要。

政府,、社會力量和貧困人口都是貧困治理的主體

政府要大力引入社會力量參與貧困治理實踐并完善其參與機制,，同時，貧困人口參與脫貧工作中也更值得重視,，即“參與式發(fā)展”,。這主要包括了：

第一，貧困人口在治貧政策制定,、決策和選擇過程中的參與,，體現(xiàn)了對于人民主體地位的重視，由人民自己選擇認可的政策在推行時會受到更小的阻力,。雖然部分貧困地區(qū)的人口在參與過程中可能會囿于自身知識能力水平的限制,，往往不懂得,、也沒有意識進行決策過程參與,，但這并不能成為這一部分人口在決策制定過程中缺位的理由。因此政府應當積極拓寬言路,，聽取基層前線貧困群體的意見和建議,，在制定決策過程中加以考慮，尊重其選擇,。盡力保證決策過程的透明性和公開性,，讓民眾產(chǎn)生責任感，充分獲得參與感,，這樣在決策推行的過程中,，民眾就會自覺履行、遵守相關(guān)規(guī)定甚至是主動宣傳相關(guān)政策,，這將有利于整個貧困治理的推進過程,。第二，盡力做到權(quán)力與責任的匹配，即權(quán)責統(tǒng)一,，這是對政府部門和貧困群眾雙方而言的,。第三，要尊重和積極創(chuàng)新地方性知識,，這更多的可以理解為“因地制宜”,。除去極端自然條件高度限制人類發(fā)展的地區(qū)外，在扶貧工作中應尊重當?shù)氐胤綏l件,，“靠山吃山,，靠海吃海”,，將地方定位納入脫貧戰(zhàn)略的制定中考慮,。第四，建立利益共享機制,，即建立利益共享的內(nèi)生的社會組織,，在利益的驅(qū)動下促進貧困群體內(nèi)生動力的產(chǎn)生。第五,，完善民主與法制,，完善再分配制度在保障效率的同時兼顧公平，提高貧困人口勞動力素質(zhì),，提高其就業(yè)生產(chǎn)的競爭力,。

要逐步推進立法進程，實現(xiàn)由政策扶貧向側(cè)重制度扶貧的轉(zhuǎn)變

梳理中國目前治貧工作的組織架構(gòu),，雖有專門化的機構(gòu)（扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組）,，但其尚不是固定政府部門，時效特性明顯,，缺乏長效化的扶貧監(jiān)測管控機制,，責任主體分散，尚停留在政策階段而沒有轉(zhuǎn)化為長期制度階段,。另一方面,，時效性的領(lǐng)導小組在政策上劃分具體量化的扶貧任務(wù)，在急躁“趕工”的情況下往往會產(chǎn)生扶貧工作質(zhì)量欠佳,，出現(xiàn)“表面化”扶貧的弊端,，因此建立制度化的科學扶貧機制是非常有必要的。在全面推進依法治國的進程中,，制度化的體制需要法律的保障,，就要相應完善扶貧工作在法律領(lǐng)域的設(shè)置，在法律上進行制度保障,，明晰主體責任，形成制度化鼓勵社會參與的渠道。

要及時調(diào)整貧困瞄準機制

這一建議充分展示了中國在以往扶貧階段發(fā)展中的選擇：從大片區(qū)的貧困地區(qū)到小片區(qū)的縣市,、鄉(xiāng),、村再到貧困戶和貧困個體，進入精準扶貧階段要求精準識別貧困人口,，做到政策資源的有效對接,，現(xiàn)在更是細化到個體識別,，要避免客觀環(huán)境的限制和主觀因素的影響。這進一步表明了扶貧政策應時而變,，依據(jù)現(xiàn)實情況的改變而改變,，根據(jù)不同時期的貧困工作開展狀況和成果調(diào)整瞄準機制,，大面積有大面積的應對政策,，小面積有小面積的治理方法,，就目前的貧困治理情況具體而言,，就是要落實“建檔立卡”動態(tài)管理工作,、以及摘帽退出的順利進行,，確保結(jié)果的準確性和真實性，同時要加強高層政府對于下級政府乃至基層政府的監(jiān)管功能,，及時、準確,、真實地反映各項工作的開展情況,。

要全面改變投入方式

實現(xiàn)由物質(zhì)資本投資為主向物質(zhì)資本與人力資本投資相結(jié)合，注重人力資本,、社會資本投資的轉(zhuǎn)變,，即改變中國長期以來在扶貧工作中注重物質(zhì)投放的“輸血式”“救濟式”的扶貧觀念。這一理念的高頻出現(xiàn)也從一定程度上反映出轉(zhuǎn)變治貧理念“扶智”、激發(fā)貧困群體內(nèi)生動力的重要性,。

要探索整體性的貧困治理模式

這是推進目前農(nóng)村精準扶貧可持續(xù)發(fā)展的必由之路,。與整體化概念相對的是碎片化，碎片化是目前貧困治理面臨的一大問題,，主要體現(xiàn)在：政府,、市場企業(yè)、社會組織和貧困戶個體在貧困治理中的碎片化,，未能形成完整高效的合作治貧模式,；扶貧資源分配的碎片化導致扶貧行為偏差執(zhí)行的再碎片化；前兩種碎片導致的扶貧方式,、制度和政策的碎片化,，導致整體扶貧效果受到限制，因此要應對以上碎片化問題,，就需要探尋多元化主體的整體性貧困治理模式,。

中國貧困治理的未來展望

中國絕對貧困治理歷程發(fā)展至全面建成小康社會前夕已趨近完整。在脫貧攻堅的最后決勝階段,，把握最后一部分精準化的治貧任務(wù)對中國進入社會主義現(xiàn)代化新階段具有至關(guān)重要的意義,。在可以預見的未來，中國將繼續(xù)堅定不移地走在社會主義現(xiàn)代化道路上,，堅持解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力,，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展[1],。在絕對貧困人口全部如期脫貧之后,，中國的扶貧工作將邁入一個新階段,。在這個新階段，作為治貧主體的政府要持續(xù)跟進原有貧困工作的后期效果,，防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕新貧困現(xiàn)象產(chǎn)生的苗頭,。

另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在新階段的發(fā)展進程中占有越來越重要的地位,?！叭r(nóng)”問題始終是中國共產(chǎn)黨全黨工作的重中之重,。2017年10月，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一個概念在十九大報告中首次被提出,，當年12月提出鄉(xiāng)村振興“三步走”具體時間表，并且于2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中被完整闡釋,。重視鄉(xiāng)村發(fā)展,，重視作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)出國家對于統(tǒng)籌發(fā)展及科學發(fā)展的考量,、對到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的決心。這也是中國貧困治理的目標方向,。

【北京大學光華管理學院研究生姚昕言、曹思和對本文亦有貢獻】

來源：《國家治理》周刊 原文責編：李 懿 / 董 楠（見習）