原標(biāo)題：薄貴利：建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略與路徑

(國家行政學(xué)院,，北京100089)

［摘要］在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天,，建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要的戰(zhàn)略意義。建設(shè)服務(wù)型政府的路徑在于：深化體制改革,，構(gòu)建支撐服務(wù)型政府的公共行政體制,、公共財(cái)政體制、公益事業(yè)單位管理體制和公共人事管理體制,；創(chuàng)新服務(wù)型政府決策機(jī)制,、公共服務(wù)供給機(jī)制、服務(wù)型政府績效管理機(jī)制,，改革和完善公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制等,。

［關(guān)鍵詞］服務(wù)型政府；戰(zhàn)略,；路徑

［中圖分類號］D630［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1008-9314(2014)05-0094-06

［收稿日期］2014-08-27

［基金項(xiàng)目］國家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略與對策研究”（09&ZD064）,，作者為國家社科基金重大項(xiàng)目首席專家,，本文參考和引用了部分子課題負(fù)責(zé)人提供的內(nèi)容概要

［作者簡介］薄貴利，國家行政學(xué)院公共管理教研部主任,，國家行政學(xué)院國家戰(zhàn)略研究中心主任,，教授，博士生導(dǎo)師

孔子在《易經(jīng)》中指出：“舉而措之天下之民,，謂之事業(yè),。”建設(shè)服務(wù)型政府,，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然要求,，是惠及全國人民、福澤子孫后代的大事業(yè),，是深化行政體制改革的重要目標(biāo),。為完成這一事業(yè)、實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),，迫切需要從戰(zhàn)略高度對建設(shè)服務(wù)型政府的重大理論與實(shí)踐問題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究,。惟其如此，才能準(zhǔn)確定位建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn),，科學(xué)闡明建設(shè)服務(wù)型政府的具體路徑,。

一、建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略：目標(biāo)與重點(diǎn)

在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天,，建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要的戰(zhàn)略意義,。它有助于保障和改善民生，讓人民生活得更加幸福,、更有尊嚴(yán),；有助于提高居民消費(fèi)率，擴(kuò)大內(nèi)需,，使內(nèi)需成為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎,；它能夠從整體上提高國民素質(zhì)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變奠定堅(jiān)實(shí)的人力資源基礎(chǔ),；能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境,，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會的內(nèi)生動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會提質(zhì)增速和協(xié)調(diào)發(fā)展,；能夠維護(hù)最基本的社會公平正義,，為實(shí)現(xiàn)國家長治久安奠定更加堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。

1 建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)

科學(xué)確定戰(zhàn)略目標(biāo)是科學(xué)制定和有效實(shí)施戰(zhàn)略的核心,。依據(jù)我國現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略構(gòu)想,，建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)可分為近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo),。

近期目標(biāo)是：到2020年,，當(dāng)全面建成小康社會目標(biāo)和行政體制改革總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之時(shí),，我國應(yīng)建成符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、適應(yīng)人民群眾基本公共需求的服務(wù)型政府,。在這一階段,，政府履行公共服務(wù)職能的主要任務(wù)是“保基本”,、 “兜底線”,、“補(bǔ)短板”、“全覆蓋”,，使城鄉(xiāng)居民學(xué)有所教,、勞有所得、病有所醫(yī),、老有所養(yǎng),、住有所居。中期目標(biāo)是：到2030年,，在初步建成服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上,，再經(jīng)過10年的努力，建成體制機(jī)制比較完善,、具有較高公共服務(wù)能力和水平的服務(wù)型政府,。在這一階段，政府履行公共服務(wù)職能的重點(diǎn),，應(yīng)放在提高基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量,，確保實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等方面。長遠(yuǎn)目標(biāo)是：到2050年,，當(dāng)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之時(shí),，我國應(yīng)建成體制機(jī)制更加完善、公共服務(wù)能力和水平與中等發(fā)達(dá)國家相當(dāng)?shù)姆?wù)型政府,。

為使建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)可操作,、可比較、可評估,，需要對其進(jìn)行分解和細(xì)化,，形成有機(jī)統(tǒng)一的目標(biāo)系統(tǒng),。這一系統(tǒng)包括：（1）服務(wù)結(jié)果目標(biāo),，如基本公共服務(wù)的覆蓋面、基本公共服務(wù)的水平度,、基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,、基本公共服務(wù)的均衡度、基本公共服務(wù)的可持續(xù)性,、公眾滿意度,。（2）服務(wù)能力目標(biāo),，如政府職能轉(zhuǎn)變是否到位、政府組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化,、政府支出結(jié)構(gòu)是否合理,、行政運(yùn)行機(jī)制是否健全。（3）服務(wù)流程目標(biāo),，如服務(wù)流程的透明度,、民主化、規(guī)范性,、便利性,，等等。

2基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略

基本公共服務(wù)是指覆蓋全體公民,、滿足公民對公共資源最低需求的服務(wù),，是與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù),，其核心是機(jī)會均等，而不是簡單的平均化和無差異化,。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是矯正中國發(fā)展失衡的需要,，是對人類基本權(quán)利的保障。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化有助于中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展,，有助于消除貧困和實(shí)現(xiàn)社會和諧,。

國家“十二五”規(guī)劃將基本公共服務(wù)制度作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品向全民提供，這是政府治理理念的重大轉(zhuǎn)變,。黨的十八大和十八屆三中全會對實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)一步提出明確的要求,。當(dāng)前亟需提高政府治理能力，推動政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型,，這是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必由之路,。為此，（1）以基本公共服務(wù)均等化引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變,。要管好政府“閑不住的手”,，將不應(yīng)由政府承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去，做到“政府的歸政府,，市場的歸市場”,，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府在提供公共服務(wù)方面的主導(dǎo)作用。（2）建立健全基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)體系,。根據(jù)“十二五”規(guī)劃對基本公共服務(wù)范圍的界定,，制定完善全國及各省級層次的基本公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)備,、人員及日常運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn),，并給予相應(yīng)的財(cái)力保障,。（3）以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向改革財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配,，在完善分稅制的基礎(chǔ)上盡快依法確定各級政府的事權(quán)責(zé)任,，以均等化為旨向完善公共財(cái)政體制，從“激勵(lì)型”財(cái)政體制轉(zhuǎn)向“均等化”型財(cái)政體制,；完善促進(jìn)基本公共服務(wù)能力均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系,。（4）完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的法律法規(guī)體系，盡快出臺《基本公共服務(wù)均等化法》及相關(guān)配套法律法規(guī),。

3將黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)移到社會建設(shè)上來

為積極推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè),，更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),、維護(hù)社會公平正義的作用,，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)“一條腿長、一條腿短”的問題,，迫切需要將黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)移到社會建設(shè)上來,。這是建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。

“社會”一般分為“大社會”,、“中社會”和“小社會”,。我國社會建設(shè)滯后不僅僅是“小社會”含義上的社會建設(shè)滯后，而是“中社會”含義上的社會建設(shè)滯后,。因此,，必須從“大社會”著眼，從“中社會”著手來謀劃和推進(jìn)社會建設(shè),。

所謂從“大社會”著眼,，即站在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略高度來思考、謀劃社會建設(shè),。所謂從“中社會”著手,，其主要內(nèi)容除了“小社會”含義的社會建設(shè)之外，還包括政治建設(shè),、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè),。（1）積極推進(jìn)政治建設(shè)。核心是發(fā)展社會主義民主政治,，建設(shè)社會主義法治國家,。通過積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛,、更加充分,、更加健全的人民民主,。為此,，應(yīng)把制度建設(shè)擺在突出位置,，更加注重健全民主制度、豐富民主形式,，保證人民依法實(shí)行民主選舉,、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,。在加強(qiáng)社會主義民主建設(shè)的同時(shí),，大力加強(qiáng)法治建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會的法治觀念,，在國家治理和社會管理中更加注重發(fā)揮法治的重要作用,，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威,，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由,。參見黨的十八大報(bào)告第五部分。（2）積極推進(jìn)文化建設(shè),，重點(diǎn)是加強(qiáng)社會主義核心價(jià)值體系建設(shè),，全面提高公民的道德素質(zhì)和全民族的文明素質(zhì)，豐富人民精神文化生活,，增強(qiáng)文化整體實(shí)力和競爭力,。與此同時(shí)，還必須加強(qiáng)思想文化創(chuàng)新,，在借鑒和吸收人類文明成果的基礎(chǔ)上,，創(chuàng)建適應(yīng)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的新質(zhì)態(tài)的文化，并用這一文化塑造中華民族的現(xiàn)代人格,，為實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定思想文化基礎(chǔ),。（3）加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境是人類社會賴以生存和發(fā)展的自然基礎(chǔ),。生態(tài)環(huán)境遭到破壞,，人類的生存和發(fā)展就會陷入艱難的境地，人的健康,、生活質(zhì)量的提高和可持續(xù)發(fā)展就會面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn),。面對資源環(huán)境的嚴(yán)峻形勢，必須按照黨的十八大報(bào)告的要求,，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局,，全面促進(jìn)資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度,，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè),。（4）以保障和改善民生為基礎(chǔ)，將社會建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到維護(hù)社會公平正義上來。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上,，通過深化社會體制改革,，加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度和建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平,、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系,，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與,、平等發(fā)展的權(quán)利,。只有這樣，才能激發(fā)社會的活力和創(chuàng)造力,，使社會活力和創(chuàng)造力成為市場活力的源頭活水,。

4推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化

建設(shè)服務(wù)型政府的另一戰(zhàn)略重點(diǎn)是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分,。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化,，必然要求推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。所謂政府治理現(xiàn)代化,，即適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的基本趨勢和要求,，實(shí)現(xiàn)民主治理、分權(quán)治理,、科學(xué)治理,、依法治理的制度化、規(guī)范化,、程序化,。（1）推進(jìn)政府治理民主化。政府治理民主化是世界大潮流,，是政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征,，既包括協(xié)商民主，也包括選舉民主,。協(xié)商民主是治事的民主,，選舉民主是治權(quán)的民主。不能治好權(quán),，難以治好事,。因此，必須從體制改革和機(jī)制創(chuàng)新上健全協(xié)商民主,，做實(shí)選舉民主, 使人民真正當(dāng)家作主,，使權(quán)力真正為民所用。中國通向民主治理之路是：頂層設(shè)計(jì),，科學(xué)規(guī)劃,；改革體制，完善法治；變革文化,，重塑人格,；開展試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn),；基層啟動,，逐級上移,。（2）推進(jìn)政府治理分權(quán)化,。政府治理分權(quán)化是政府治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。合理分權(quán)能夠?yàn)槊裰髦卫泶罱▽拸V的平臺,，能夠有效防止權(quán)力的過分集中和專斷,，是把權(quán)力裝入制度籠子里的必要條件。為此,，必須調(diào)整和優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu),，在依法明確政府與市場、政府與社會的權(quán)力界線的基礎(chǔ)上,，依法明確各級政府的職責(zé)權(quán)限,，實(shí)現(xiàn)由高度集權(quán)管理向合理分權(quán)管理轉(zhuǎn)變。（3）推進(jìn)政府治理科學(xué)化,。政府治理科學(xué)化,，從本質(zhì)上來說，就是政府治理要遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律,，防止和克服“長官意志”,。為此，需要創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件,，改革相關(guān)的體制和機(jī)制,，充分發(fā)揮智庫的作用，切實(shí)提高智庫的質(zhì)量和效能,，暢通決策外腦與決策主腦的溝通渠道,。（4）推進(jìn)政府治理法治化。政府治理法治化是政府治理現(xiàn)代化的重要保障,，它要求政府嚴(yán)格依法履行職能,，依法行使權(quán)力，依法規(guī)范行為,，自覺接受違憲違法的審查監(jiān)督,。如果政府出現(xiàn)違憲違法、侵權(quán)和不作為行為,，政府及其相關(guān)人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,。

二、建設(shè)服務(wù)型政府路徑之一：深化體制改革

實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略目標(biāo)的主要路徑，是深化行政體制改革,，構(gòu)建與完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),、與建設(shè)社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調(diào)的公共行政體制。所謂公共行政體制,，即執(zhí)行公共意志,，行使公共權(quán)力，制定公共政策,，管理公共事務(wù),，提供公共服務(wù)，滿足社會公共需求的政府組織體系和管理制度,。為構(gòu)建這一行政體制,，需要重點(diǎn)解決以下幾個(gè)問題。

1 加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能,，合理劃分政府間公共服務(wù)職責(zé)

加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能,，是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的核心任務(wù),。判斷政府公共服務(wù)職能是否得到加強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)是：公共服務(wù)職能是否上升為政府的主要職能,；公共服務(wù)部門是否成為政府的主要部門；公共服務(wù)支出是否成為政府的主要支出,；政府基本公共服務(wù)能力是否得到明顯提升,；政府基本公共服務(wù)水平是否滿足了人民群眾的合理需求。為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,，必須加強(qiáng)行政法治建設(shè),，依法明確公共服務(wù)在政府職能中的主導(dǎo)地位，加快推進(jìn)政企,、政資,、政事、政社分開,，加大對基本公共服務(wù)的投入,，大力推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效管理，設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量獎,，強(qiáng)化公共服務(wù)問責(zé)制,。

在加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能的前提下，科學(xué)劃分各級政府的公共服務(wù)職責(zé),，就成為建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,。我國政府間公共服務(wù)職責(zé)劃分還存在著職責(zé)同構(gòu)、某些職責(zé)劃分不清晰,、可操作性差,；地方政府財(cái)力與公共服務(wù)職責(zé)不匹配,、政府間轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范不透明等諸多問題。因此,，必須按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求,，根據(jù)不同層級政府的職能定位，細(xì)化各級政府的職責(zé)分工,，建立職責(zé)明確,、分工合作、法治保障的政府間公共服務(wù)責(zé)權(quán)體系,。（1）根據(jù)各種公共服務(wù)的屬性和特點(diǎn),，將政府職責(zé)分為中央政府的專屬職責(zé)、地方政府的專屬職責(zé),、中央和地方政府的共有職責(zé),。中央和省級政府在政策制定與協(xié)調(diào)方面應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任,，市縣和基層政府在直接提供服務(wù)方面應(yīng)承擔(dān)更大責(zé)任,。（2）建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，明確劃分各級政府公共服務(wù)的支出范圍,，完善分稅制管理體制和政府主體稅源,，建立科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，為各級政府履行公共服務(wù)職責(zé)提供財(cái)力保障,。（3）加快立法進(jìn)程,，依法明確劃分各級政府的公共服務(wù)職責(zé)，提高法律的權(quán)威性和可預(yù)期性,，為各級政府履行公共服務(wù)職責(zé)提供法律依據(jù)和保障,。

2加大政府機(jī)構(gòu)改革力度，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體,。轉(zhuǎn)變政府職能,、加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能，必然要求優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),，包括合理確定政府規(guī)模,，適當(dāng)提高公共服務(wù)部門的地位和比重，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制,，最大限度地減少職能重疊和職責(zé)交叉,，從體制機(jī)制上消除政府履職中的推諉扯皮現(xiàn)象。2008年以來,，從中央到地方,，大部門制改革進(jìn)展積極，成效明顯,。但仍然存在一些亟待解決的問題,，如：部分領(lǐng)域職責(zé)交叉問題依然嚴(yán)重,，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的情況依然存在，決策權(quán),、執(zhí)行權(quán),、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制依然處在艱難探索當(dāng)中，“條”“塊”之間的矛盾依然比較突出,，個(gè)人發(fā)展與機(jī)構(gòu)整合之間的矛盾比較尖銳,。這些問題的存在，一方面表明大部門制改革尚不到位,，另一方面也表明,，大部門制改革不能單兵突進(jìn)，而必須與其他領(lǐng)域改革,，特別是干部人事制度改革協(xié)調(diào)配套,。隨著全面深化改革的啟動和推進(jìn)，大部門制改革需要繼續(xù)深化,。在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域,，重點(diǎn)是建立國家經(jīng)濟(jì)規(guī)劃部門與統(tǒng)一的市場監(jiān)管部門；在政治建設(shè)領(lǐng)域,，重點(diǎn)是建立綜合執(zhí)法體制,；在文化建設(shè)領(lǐng)域，需要進(jìn)一步完善大文化體制,；在社會建設(shè)領(lǐng)域,，主要是建立社會大安全管理體制與完善大社會保障體制；在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域,，主要是建立健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制與統(tǒng)一的自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu),，并將大環(huán)境保護(hù)體制升級為大生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制。

3加快推進(jìn)事業(yè)單位改革,，完善中國特色公益服務(wù)體系

事業(yè)單位是我國公共服務(wù)的直接提供者,，是保障和改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量,。事業(yè)單位改革的目標(biāo)是：到2020年,，建立起功能明確、治理完善,、運(yùn)行高效,、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先,、供給水平適度,、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系,。深化分類改革,、健全治理結(jié)構(gòu),、完善監(jiān)管體制是事業(yè)單位改革的三個(gè)中心環(huán)節(jié)。（1）分類推進(jìn)事業(yè)單位改革,。按照事業(yè)單位的功能,，可將事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三大類,。事業(yè)單位分類改革的方向是：經(jīng)營類轉(zhuǎn)企改制,；行政類回歸政府；多數(shù)公益類保留事業(yè)體制,。（2）建立健全法人治理結(jié)構(gòu),。“理事會+執(zhí)行層”是事業(yè)單位法人治理的基本模式,。應(yīng)在比較,、借鑒公法機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)權(quán)與公務(wù)兩條主線理順?biāo)姓吲c經(jīng)營者,、公共服務(wù)提供者與生產(chǎn)者關(guān)系,，構(gòu)建中國特色事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架，形成多種治理模式,。（3）完善事業(yè)單位監(jiān)管,。政事不分,、管辦一體是事業(yè)單位監(jiān)管低效的兩大體制性根源,。實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管必須完善監(jiān)管體制，一要理順政事關(guān)系,，切斷政府部門與事業(yè)單位直接隸屬與利益關(guān)系,，解決政事不分、部門所有,、事業(yè)單位行政化等問題,。二要協(xié)調(diào)多個(gè)監(jiān)管主體，通過管辦分離理順出資者,、主管者的關(guān)系,，整合多種監(jiān)管職能，形成監(jiān)管合力,。

4 全面深化財(cái)稅體制改革,，構(gòu)建社會主義公共財(cái)政體制

建設(shè)服務(wù)型政府和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須深化財(cái)政體制改革,，構(gòu)建社會主義公共財(cái)政體制,。公共財(cái)政是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以國家為主體,，通過政府的收支活動,，集中主要社會資源用于履行政府職能和滿足社會公共需求的政府行為,。經(jīng)過十幾年的財(cái)政體制改革，我國已初步建立起社會主義公共財(cái)政體制的運(yùn)行框架,。但總體上還沒有實(shí)現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主的財(cái)政體系過渡到以公共服務(wù)為主的財(cái)政體系,。主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重下降而總量依然巨大；公共服務(wù)支出偏低,；政府行政成本增長過快,，等等。為全面深化財(cái)稅體制改革,，構(gòu)建社會主義公共財(cái)政體制,，（1）以公共服務(wù)為取向推進(jìn)公共財(cái)政改革，使財(cái)政從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型,，通過保障,、改善民生，維護(hù)公民合法權(quán)益,，讓人民群眾生活得更幸福,、更有尊嚴(yán)；（2）以公共服務(wù)層次性為依據(jù)劃分政府事權(quán),，注重實(shí)現(xiàn)信息對稱和激勵(lì)相容,。建立公共服務(wù)導(dǎo)向均等化型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)減規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,，逐步取消稅收返還,，規(guī)范省級以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制,，加快制定《轉(zhuǎn)移支付法》,。（3）以公共服務(wù)能力提高為旨向改進(jìn)稅收制度，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅權(quán),，完善地方稅收體系,，合理調(diào)整稅種結(jié)構(gòu)。

5加快構(gòu)建公共人事制度,，提升公務(wù)員公共服務(wù)能力

建設(shè)服務(wù)型政府,，必須加快干部人事制度改革，構(gòu)建公共人事制度,，切實(shí)提高公務(wù)員公共服務(wù)能力,。公務(wù)員公共服務(wù)能力是公務(wù)員履行公共服務(wù)職能、為社會提供公共服務(wù)所應(yīng)具備的主觀條件,，是公務(wù)員品德,、知識、經(jīng)驗(yàn),、智能,、體能,、技能的高度統(tǒng)一與綜合體現(xiàn)。在實(shí)踐中,，表現(xiàn)為公務(wù)員對崗位職責(zé)的勝任程度,；在結(jié)構(gòu)上，公務(wù)員公共服務(wù)能力分為公共精神,、職業(yè)素養(yǎng),、專業(yè)能力三個(gè)層次。

改革開放以來,，我國公務(wù)員公共服務(wù)能力有了明顯提高,，但仍不能適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的總體要求。如：公共精神比較匱乏,，服務(wù)意識不強(qiáng),；職業(yè)素養(yǎng)不高，責(zé)任意識比較淡??；工作方法簡單，服務(wù)手段陳舊,；專業(yè)化程度不高,，專業(yè)知識和技能比較薄弱。為從體制機(jī)制上解決這些問題,，必須深化干部人事制度改革,，加快構(gòu)建公共人事制度。（1）構(gòu)建以體現(xiàn)公共性與公共精神為根本的公共人事管理體制和管理機(jī)制,。其中,，迫切需要改革和完善行政首長負(fù)責(zé)制，包括改革與完善行政首長產(chǎn)生方式,，嚴(yán)格實(shí)行行政首長法定任期制，依法明確行政首長的職責(zé)權(quán)限,，加強(qiáng)對行政首長的監(jiān)督和制約,，建立健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)行高效的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。（2）依據(jù)服務(wù)型政府建設(shè)對公務(wù)員公共服務(wù)能力的要求,，構(gòu)建以分類為基礎(chǔ)的公務(wù)員公共服務(wù)能力框架,，健全以能力為本位的選人用人機(jī)制。（3）精官簡政,、精官減副,，實(shí)行能力主義管理。為切實(shí)解決因官員隊(duì)伍迅速膨脹而導(dǎo)致的行政成本高,、納稅人負(fù)擔(dān)重和管理效率低等問題,，必須在轉(zhuǎn)變政府職能,、統(tǒng)籌設(shè)置機(jī)構(gòu)、改革領(lǐng)導(dǎo)體制,、依法明確崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上,，精簡領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，使官員的數(shù)量和結(jié)構(gòu)符合科學(xué)管理的要求,。同時(shí),，依據(jù)人的能力性質(zhì)確定其工作性質(zhì)、依據(jù)人的能力大小確定其職位高低,、依據(jù)人的能力發(fā)揮和貢獻(xiàn)大小確定其薪酬待遇,，實(shí)行能力主義管理，做到人盡其才,，才盡其用,。

三、建設(shè)服務(wù)型政府路徑之二：創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制

實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略目標(biāo)的主要路徑,，既包括深化體制改革,，又包括創(chuàng)新服務(wù)型政府運(yùn)行機(jī)制。

1 建立健全服務(wù)型政府決策機(jī)制

服務(wù)型政府決策機(jī)制屬于公共決策機(jī)制,。建立服務(wù)型政府決策機(jī)制的關(guān)鍵,，是通過行政決策程序的重理，把公共參與機(jī)制嵌入行政決策過程,，重構(gòu)新型官民互動關(guān)系和互動方式,，推動官民互動從“單向不對稱互動”走向“雙向?qū)ΨQ互動”，從政府“獨(dú)白”的“官替民決”轉(zhuǎn)向官民“對話”的“官民共決”,。為進(jìn)一步健全服務(wù)型政府決策機(jī)制,，應(yīng)“以公共參與為原則”，進(jìn)一步推動行政決策向民眾參與開放,；政府信息“以公開為原則”,，進(jìn)一步消除行政決策中官民互動的信息不對稱；加大向民眾放權(quán)的力度,，以民眾參與權(quán)制約政府決策權(quán),，進(jìn)一步消除行政決策過程中官民互動的權(quán)力不對稱。

2建立和完善公共服務(wù)合作供給機(jī)制

發(fā)揮政府供給機(jī)制,、市場機(jī)制和志愿機(jī)制的優(yōu)勢,，依法明確主體責(zé)任，規(guī)范政府與其他主體之間的責(zé)任關(guān)系,；加強(qiáng)制度保障建設(shè),，建立健全法律體系，切實(shí)保障公共服務(wù)合作供給中各方的正當(dāng)權(quán)益；完善可操作性的配套制度,，進(jìn)一步細(xì)化合作供給公共服務(wù)的范圍,、標(biāo)準(zhǔn)和程序；建立持續(xù)性財(cái)政保障機(jī)制,，實(shí)行優(yōu)惠的財(cái)稅政策及有效的財(cái)政補(bǔ)償政策,，建立可持續(xù)性財(cái)政預(yù)算增長機(jī)制，探索政府購買公共服務(wù)財(cái)政專戶統(tǒng)籌管理模式,，建立政府購買公共服務(wù)動態(tài)調(diào)整機(jī)制,；改革社會組織管理體制，推進(jìn)社會組織,、企業(yè)和公民個(gè)人參與公共服務(wù)供給,；完善市場機(jī)制，發(fā)揮市場機(jī)制的紐帶作用,，形成多種供給主體既相互分工,、公平競爭，又互相補(bǔ)充,、密切合作的格局,。

3積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)

我國政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展迅速，但在進(jìn)一步發(fā)展和完善中面臨著諸多制約,，如：信息公開不能適應(yīng)政務(wù)服務(wù)的發(fā)展需要,；各地對政務(wù)服務(wù)中心價(jià)值的認(rèn)識參差不齊；集中審批落實(shí)不到位,；授權(quán)不足現(xiàn)象比較普遍,。為切實(shí)解決這些問題，必須按照黨的十八屆三中全會精神,，積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè),。一是政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)必須堅(jiān)持“公民需求導(dǎo)向”，以“不斷優(yōu)化行政審批”為核心整合相關(guān)服務(wù),，將各級政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)成新型公共服務(wù)綜合體,。二是推進(jìn)行政審批制度改革的二次設(shè)計(jì)，全面清理行政審批事項(xiàng),，建立行政審批權(quán)力清單制度和審批與服務(wù)事項(xiàng)代碼庫,，縮小行政審批的自由裁量權(quán)，最終給政府的行政審批權(quán)力“打造一個(gè)透明的制度籠子”,。三是有步驟地推進(jìn)網(wǎng)上與大廳審批服務(wù)一體化，建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳,，通過審批服務(wù)業(yè)務(wù)橫向一體化和縱向一體化再造,，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心“實(shí)體大廳”與網(wǎng)上“虛擬大廳”審批服務(wù)一體化整合。

4構(gòu)建服務(wù)型政府績效管理體系

構(gòu)建服務(wù)型政府績效管理體系，首先需要健全和規(guī)范服務(wù)型政府績效管理組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng),，在縣級以上政府設(shè)立政府績效管理委員會,，在政府績效管理委員會之下設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)——政府績效管理辦公室；其次,，統(tǒng)一政府績效管理決策機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的名稱及隸屬關(guān)系,，依法保障政府績效管理組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的相對獨(dú)立性；第三,，改革和完善政府績效評估機(jī)制,，完善服務(wù)型政府績效評估主體，引入并高度重視第三方評估,，加大服務(wù)對象滿意度的權(quán)重,；第四，調(diào)整和完善服務(wù)型政府績效評估指標(biāo)體系,，改進(jìn)和健全服務(wù)政府績效評估程序和方法,；第五，改進(jìn)服務(wù)型政府績效評估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制,，克服以往政府績效評估結(jié)果運(yùn)用中的重獎輕罰,、重物質(zhì)獎勵(lì)輕精神獎勵(lì)以及依據(jù)績效選人用人的偏向，設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量獎,，以此獎勵(lì)和激勵(lì)履行公共服務(wù)職責(zé)優(yōu)秀者,；第六，對履行公共服務(wù)職責(zé)不到位和瀆職者,，依法依紀(jì)及時(shí)實(shí)行行政問責(zé),。此外，還要創(chuàng)新服務(wù)型政府績效管理流程,，制定服務(wù)型政府績效規(guī)劃和年度計(jì)劃,，明確和細(xì)化服務(wù)型政府績效目標(biāo)，完善實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的保障機(jī)制和責(zé)任機(jī)制,，檢查督促服務(wù)型政府績效改進(jìn)計(jì)劃的落實(shí),。

5 改革和完善公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制

完善公共服務(wù)監(jiān)督主體，進(jìn)一步加強(qiáng)各級人民代表大會對政府公共服務(wù)履職情況的監(jiān)督,，依托各級政府審計(jì)部門,，開展重大公共服務(wù)類財(cái)政支出的績效審計(jì)；完善公共服務(wù)監(jiān)督內(nèi)容,，加強(qiáng)公共服務(wù)預(yù)算監(jiān)督,、公共服務(wù)過程監(jiān)督、公共服務(wù)效果監(jiān)督,；完善公共服務(wù)監(jiān)督方式,，加強(qiáng)對公共服務(wù)供給進(jìn)行全方位、多層面、復(fù)合型的監(jiān)督,，特別要強(qiáng)化社會監(jiān)督,；完善公共服務(wù)責(zé)任體系，通過加強(qiáng)公共服務(wù)立法,，明確各級政府公共服務(wù)的法定責(zé)任,，通過科學(xué)的績效考核，強(qiáng)化各級政府公共服務(wù)的行政責(zé)任,，通過年度考核,，強(qiáng)化公務(wù)員個(gè)人的公共服務(wù)責(zé)任。