目前，農(nóng)村土地確權(quán)后的土地流轉(zhuǎn)工作依舊處于試點(diǎn)階段,。從已經(jīng)取得較大進(jìn)展的試點(diǎn)縣所反映的問(wèn)題來(lái)看,，這項(xiàng)工作還需要針對(duì)以下問(wèn)題作一些探討,，尋找出穩(wěn)妥的解決方案。大體上有以下四個(gè)問(wèn)題,。

（一）關(guān)于“非糧化”傾向

土地確權(quán)以后,，農(nóng)村各種形式的土地流轉(zhuǎn)加快了，這是可喜的,。但與此同時(shí),，土地使用的“非糧化”現(xiàn)象也日益引起人們的注意。這里所說(shuō)的“非糧化”是指：轉(zhuǎn)包,、出租之前,，農(nóng)業(yè)承包戶在承包地上種植的是糧食，轉(zhuǎn)包,、出租以后,，新承包者改種其他作物，如蔬菜,、草莓,、果樹(shù)、飼料（供養(yǎng)殖業(yè)用）等,?！胺羌Z化”作為一種趨勢(shì)，今后可能越來(lái)越嚴(yán)重,。這是由市場(chǎng)價(jià)格差異決定的,。土地流轉(zhuǎn)后，如果硬性規(guī)定本來(lái)是糧田的土地,，流轉(zhuǎn)后只準(zhǔn)種糧食,，恐怕吸引不了轉(zhuǎn)包者和承包者，因?yàn)槭杖脒^(guò)少,，難以獲利,。這等于依然把原來(lái)的農(nóng)業(yè)承包戶束縛在原來(lái)的承包土地上，農(nóng)戶只能讓家庭中的老,、弱,、婦、幼低效率地從事糧田的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),。于是這就成為一個(gè)難題,。何況，硬性規(guī)定原來(lái)種糧食的土地經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)之后仍舊種糧食,，不一定能奏效,，因?yàn)楸O(jiān)督成本是很高的，而且誰(shuí)來(lái)經(jīng)常監(jiān)督檢查？特別是改種的蔬菜,、新栽的果樹(shù)已經(jīng)成為新承包者的收入來(lái)源后,，難道把它們鏟掉，重新種上糧食,？誰(shuí)來(lái)執(zhí)行這一任務(wù),？這必然引起農(nóng)村中的糾紛，怎么辦,？

目前,，不可能采取硬性的強(qiáng)制措施，如罰款或鏟除非糧食作物和樹(shù)苗,，否則不僅監(jiān)督成本過(guò)高,，工作量過(guò)大，而且會(huì)阻礙土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn),，還會(huì)激起農(nóng)民與政府之間的矛盾,，把政府和基層農(nóng)村組織擺在農(nóng)民對(duì)立面的位置上。村干部也反對(duì)這種做法,，因?yàn)樗麄儾辉傅米锿恋亓鬓D(zhuǎn)的供方和需方,，引起村民非議?？磥?lái),，要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，只有給土地流轉(zhuǎn)后繼續(xù)種植糧食的新承包者一定的補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì),，并逐步提高糧食價(jià)格,。這些措施不一定完全遏制土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“非糧化”傾向，所以細(xì)致地教育,、開(kāi)導(dǎo),、勸說(shuō)土地流轉(zhuǎn)供求雙方的工作仍不能放松。

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,，除了有“非糧化”傾向以外,，還存在“非農(nóng)化”傾向，即把從農(nóng)民承包戶那里流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地,，轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)以外用途（如建立工廠,，蓋商品房等）的傾向。這樣的問(wèn)題雖然性質(zhì)上比“非糧化”更嚴(yán)重,，但比較容易處置,，即只要嚴(yán)格按法律法規(guī)和土地管理的規(guī)章制度辦理，就可以遏制住,。關(guān)鍵在于貫徹“有法必依,，違法必究,，執(zhí)法必嚴(yán)”的原則,。

（二）工商業(yè)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村的資格審查制度

這是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中需要解決的又一個(gè)問(wèn)題,。問(wèn)題是：土地確權(quán)以后，農(nóng)民中有越來(lái)越多的青壯年為了實(shí)現(xiàn)進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工,、經(jīng)商的愿望,，愿意把所承包的土地轉(zhuǎn)包出去或租賃給別人。有些地方,，本地愿意轉(zhuǎn)包或租入土地的農(nóng)戶不多,，因此就產(chǎn)生了工商業(yè)企業(yè)愿意轉(zhuǎn)包、租用農(nóng)戶的土地,，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的情況,。還有的地方，工商業(yè)企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶同時(shí)作為土地流轉(zhuǎn)的需方,，但在轉(zhuǎn)包費(fèi)或租金方面,，工商業(yè)企業(yè)往往喊價(jià)比當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶要高一些，從而有優(yōu)勢(shì),。這種情況之所以出現(xiàn),，據(jù)我們?cè)谝恍┑貐^(qū)的調(diào)研，大概有以下三個(gè)原因：一是工商業(yè)企業(yè)規(guī)模大,，資金充裕,，土地流轉(zhuǎn)到手后，預(yù)期利潤(rùn)率較高,，所以在支付轉(zhuǎn)包費(fèi)或租金時(shí)愿意開(kāi)出較高的價(jià)格,；二是在工商業(yè)企業(yè)中，有些是把轉(zhuǎn)包或租賃得到的土地作為原料基地（比如食品工業(yè)企業(yè)需要有自己的原料基地）,，于是它們所要滿足的是今后能源源不斷地向本企業(yè)提供原料,，而不是單純對(duì)外銷售土地上所生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品。這樣,，這些企業(yè)不太重視生產(chǎn)全流程的成本核算,、轉(zhuǎn)包費(fèi)和租金的數(shù)額，而認(rèn)為只要原料供給得到保證就行了,；三是工商業(yè)企業(yè)中有些是把土地作為儲(chǔ)備而轉(zhuǎn)包或租賃到手的,，目前先按原先的種植情況保持不變，等到有機(jī)會(huì)時(shí)再把這些土地移作他用（如建廠房，建倉(cāng)庫(kù)，建職工宿舍等）,。這樣,，為了保證本企業(yè)有儲(chǔ)備土地，多花一些轉(zhuǎn)包費(fèi)或租金在企業(yè)看來(lái)也是合算的,，因?yàn)橥恋厥窍∪辟Y源,，囤地比囤錢對(duì)企業(yè)更有利,。

于是在各地關(guān)于是不是要禁止工商業(yè)企業(yè)進(jìn)入土地確權(quán)以后的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程有不同的意見(jiàn),。一些人認(rèn)為要容許工商業(yè)企業(yè)作為土地流轉(zhuǎn)的需方,，理由是：只要它們是有意于投資農(nóng)業(yè)的，帶資本下鄉(xiāng),，帶技術(shù)下鄉(xiāng),，對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有好處而又不違背土地使用方向有何不可？另一些人持不同意見(jiàn),，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)禁止它們轉(zhuǎn)包,、租賃農(nóng)民承包的土地，理由是：它們不僅會(huì)排擠農(nóng)民中愿意擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的種植能手,、種植大戶,，而且由于它們背景復(fù)雜，業(yè)務(wù)涉及面廣,，一旦它們?cè)谄渌矫娼?jīng)營(yíng)虧損,，把所轉(zhuǎn)包、租賃的土地又轉(zhuǎn)手讓給他人,，會(huì)對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定不利,。還有第三種意見(jiàn)，認(rèn)為既不能無(wú)條件地放開(kāi)讓工商業(yè)企業(yè)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)過(guò)程,，又不能絕對(duì)禁止工商業(yè)企業(yè)投資于農(nóng)業(yè),，而應(yīng)當(dāng)設(shè)置進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的工商業(yè)企業(yè)的資格審查制度。通過(guò)資格審查,，即對(duì)申請(qǐng)者的過(guò)去的投資經(jīng)歷,、資本狀況、股權(quán)狀況,、業(yè)績(jī)和農(nóng)業(yè)技術(shù)力量進(jìn)行審查,，才作出決定：容許進(jìn)入還是不容許進(jìn)入。

在分析了上述三種觀點(diǎn)后所作出的判斷是：第一種和第二種意見(jiàn)都不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展,，而第三種意見(jiàn)有較大的可行性,。問(wèn)題在于資格審查的標(biāo)準(zhǔn)是什么？什么樣的資格才能被認(rèn)為夠格,，缺少什么就會(huì)被認(rèn)為是不夠格的,？以下三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是可以被大多數(shù)人接受的：

一是：有一定的涉農(nóng)業(yè)務(wù)經(jīng)歷，有一定的業(yè)績(jī),，被業(yè)界承認(rèn)是有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)企業(yè),；

二是：有較好的社會(huì)信譽(yù)，有足夠的經(jīng)營(yíng)管理力量和專業(yè)技術(shù)力量,，有從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的能力的企業(yè),；

三是：對(duì)土地流轉(zhuǎn)后得到的承包地如何開(kāi)發(fā)利用,，要有近期和中期的科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，并經(jīng)過(guò)論證,。

（三）土地確權(quán)后承包地,、宅基地和宅基地上農(nóng)民自建的房屋能否用于抵押？土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中能否把已用于抵押的承包地,、宅基地或房屋再轉(zhuǎn)包或租賃給他人,？

土地確權(quán)以后,，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán),、宅基地使用權(quán)以及宅基地上自建房屋的產(chǎn)權(quán)都已明確，并且農(nóng)民獲得了相關(guān)的權(quán)證,，這就符合了農(nóng)民以此為抵押物,，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押貸款的條件。不應(yīng)在此基礎(chǔ)上再附加條件,。要知道,，農(nóng)民一直感到貸款難，這一方面是由于基層的金融機(jī)構(gòu)少,，另一方面是由于農(nóng)民作為貸款申請(qǐng)者缺少抵押物,。在土地確權(quán)以前，農(nóng)民沒(méi)有可能利用承包土地取得抵押貸款,。這種情況直到土地確權(quán)以后才發(fā)生變化,，即農(nóng)民可以在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和宅基地上農(nóng)民自建房屋的產(chǎn)權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上,，以抵押貸款方式取得貸款,。剩下的問(wèn)題就是增設(shè)基層金融機(jī)構(gòu)了。在浙江省杭州,、嘉興,、湖州三市土地確權(quán)以后的農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，這三個(gè)市的農(nóng)村抵押貸款已有較好的條件,，抵押貸款工作推行得比較順利,，貸款風(fēng)險(xiǎn)并未表現(xiàn)出來(lái)，申請(qǐng)貸款的居民和基層金融機(jī)構(gòu)都比較滿意,。

需要進(jìn)一步探討的一個(gè)問(wèn)題是：土地確權(quán)以后,，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再轉(zhuǎn)包或租賃給他人,？比如說(shuō),，農(nóng)民為了進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商或開(kāi)辦作坊,，事先把土地和房屋作為抵押物,，從銀行取得貸款,，作為創(chuàng)業(yè)的資本，然后又把土地和房屋出租給他人,，自己攜帶妻子兒女遷進(jìn)城市,。這種情況是較常見(jiàn)的。為了避免今后土地流轉(zhuǎn)供求雙方可能發(fā)生的糾紛,，應(yīng)當(dāng)在供求雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí),，說(shuō)明這塊土地已經(jīng)抵押給銀行的實(shí)情，不能隱瞞而不通知對(duì)方,。至于抵押權(quán)則明顯地屬于產(chǎn)權(quán)證持有一方,，償還抵押貸款也只能由產(chǎn)權(quán)證持有一方負(fù)責(zé)。

（四）農(nóng)村承包地的確權(quán)和流轉(zhuǎn)要不要尊重歷史,？如果尊重歷史的話,，那么究竟以什么為起點(diǎn)？是以1980年前后為起點(diǎn),，還是再往前追溯,？

在已經(jīng)進(jìn)行土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的一些省市進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村承包地的確權(quán)和流轉(zhuǎn)一定要尊重歷史,，不能抹殺歷史事實(shí)而重新開(kāi)始,。但究竟以什么為起點(diǎn)？絕大多數(shù)受訪者認(rèn)為,，還是以1980年前后推廣農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制時(shí)為起點(diǎn),，而不能再往前追溯。

理由是：自從20世紀(jì)50年代初期土地改革以來(lái),，已很長(zhǎng)時(shí)間,，當(dāng)初許多鄉(xiāng)村的土地改革時(shí)的原始記錄已經(jīng)不存在了。經(jīng)過(guò)這么多年,，當(dāng)時(shí)親歷其境的當(dāng)事人,，大多數(shù)已經(jīng)去世，即使有些人還在,，也已經(jīng)上了年紀(jì),，記憶力衰退，也說(shuō)明不了當(dāng)時(shí)的情況,。何況經(jīng)過(guò)歷次制度變遷,，包括農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化,，到“三級(jí)所有,，以隊(duì)為主”，再到撤社建鄉(xiāng),、農(nóng)戶承包等等,，所以無(wú)論是追溯到農(nóng)業(yè)合作化以前還是追溯到土改以前,，都是不現(xiàn)實(shí)的，只能給土地確權(quán)工作添亂,，而不能促進(jìn)土地確權(quán)工作的開(kāi)展,。

在這方面，必須有一個(gè)明確的決斷：一律以農(nóng)村家庭承包制開(kāi)始時(shí)為起點(diǎn),，否則就有可能陷入無(wú)窮無(wú)盡的家族與家族之間的糾紛,、村與村之間的糾紛、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的糾紛之中,。當(dāng)然,，這里還需要解決最近30年農(nóng)村家庭承包制開(kāi)始以來(lái)出現(xiàn)的歷史問(wèn)題。比如說(shuō),，有的家庭沒(méi)有兒子,，只有幾個(gè)女兒,，女兒一個(gè)個(gè)全嫁走了,，但承包地全留在家里，一分地也不減少,；另外一個(gè)家庭,，沒(méi)有女兒，全是兒子,，兒子長(zhǎng)大了,，都成家了，但家里的承包地還是原樣,，一分地也沒(méi)有增加,。后面這一戶就有意見(jiàn)。那怎么解決,？如果給后面這一家增加承包地,，地從哪兒來(lái)？如果同后面這一家庭類似的還有若干戶,，他們也要求多撥一些承包地,，又該怎么辦？這些都是土地確權(quán)時(shí)會(huì)遇到的實(shí)際問(wèn)題,。不可能有統(tǒng)一的解決方案,。只能根據(jù)本村的情況作出協(xié)調(diào)方案。如果不能達(dá)成諒解,，只好暫時(shí)擱置不議,。當(dāng)初有些地方在承包地分配時(shí)曾有一條政策規(guī)定，即“增人不增地,，減人不減地”,，已實(shí)行很多年了,。在沒(méi)有新的政策規(guī)定時(shí)，也只能按照已有的辦法執(zhí)行,，留待以后解決,。這也是“對(duì)歷史的尊重”。

我們只有相信“下一代人比我們聰明”,，他們一定會(huì)有大智慧來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào),。