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地方人大能否對(duì)中央、省級(jí)直管部門(mén)行使監(jiān)督權(quán)是關(guān)系到人大依法行使職權(quán)的重要問(wèn)題,，也是當(dāng)前各地人大拓寬監(jiān)督領(lǐng)域,，強(qiáng)化監(jiān)督效果的熱點(diǎn)話題。對(duì)此,，人們認(rèn)識(shí)不一,，辯論的焦點(diǎn)主要集中在對(duì)地方人大及其常委會(huì)法定職權(quán)的不同理解和對(duì)人大監(jiān)督性質(zhì)、對(duì)象的不同認(rèn)識(shí),。

有人撰文提出,， 地方人大有權(quán)對(duì)中央及省級(jí)直管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督， 其主要依據(jù),， 一是《憲法》第九十九條：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi),，保證憲法、法律,、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行……”和《地方組織法》中有關(guān)地方人大及其常委會(huì)職權(quán)的類(lèi)似規(guī)定,；二是《地方組織法》中關(guān)于地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四項(xiàng)職權(quán)的規(guī)定：“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治,、經(jīng)濟(jì),、教育、科學(xué),、文化,、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政,、民族等工作的重大事項(xiàng)”,。

我認(rèn)為，以這兩條法律規(guī)定作為地方人大監(jiān)督中央及省級(jí)直管部門(mén)的依據(jù),，顯然是引用法律條文不當(dāng)和對(duì)法律規(guī)定的誤解,，混淆了“監(jiān)督”與“監(jiān)督權(quán)”兩個(gè)不同內(nèi)涵的法律概念。

仔細(xì)研究就能看出,，《憲法》第九十九條的規(guī)定是對(duì)地方人大十五項(xiàng)職權(quán)的概括論述,，其主要語(yǔ)義是“保證……遵守和執(zhí)行”，這里的“保證”,，是指綜合運(yùn)用人大的決定權(quán),、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)來(lái)保證,，并非特指監(jiān)督權(quán),。而《地方組織法》關(guān)于“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治,、經(jīng)濟(jì),、教育、科學(xué),、文化,、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù),、民政,、民族等工作的重大事項(xiàng)”顯然是對(duì)地方人大“決定權(quán)”的規(guī)定，也不能理解為“監(jiān)督權(quán)”,。

另外還有人提出,，對(duì)中央和省級(jí)直管部門(mén)可采取人大代表視察的形式進(jìn)行監(jiān)督，這一點(diǎn)在《代表法》中也有具體規(guī)定,?！洞矸ā返诙粭l規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表根據(jù)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的統(tǒng)一安排，對(duì)本級(jí)或者下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察,?！边@里對(duì)人大代表視察的對(duì)象限定為“本級(jí)或者下級(jí)”，是很明確的,。

研究此問(wèn)題,，我們還應(yīng)注意《憲法》中對(duì)監(jiān)督主體及對(duì)象的基本規(guī)定?！稇椃ā返谌龡l第三款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān),、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,，對(duì)它負(fù)責(zé),，受它監(jiān)督,。”這就是通常所說(shuō)的“由誰(shuí)產(chǎn)生,、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé),、受誰(shuí)監(jiān)督”的原則，根據(jù)此原則,，地方人大不能對(duì)非由本級(jí)人大產(chǎn)生的中央及省級(jí)直管部門(mén)行使監(jiān)督權(quán),。

眾所周知，在法定權(quán)利的設(shè)定上,，“公權(quán)力,， 法無(wú)授權(quán)不可為；私權(quán)利,，法無(wú)禁止即自由,。”人大監(jiān)督作為公權(quán)力,，沒(méi)有明確的法律授權(quán),，是不能對(duì)中央及省級(jí)直管部門(mén)行使監(jiān)督權(quán)的。

在支持“地方人大對(duì)中央和省級(jí)直管部門(mén)行使監(jiān)督權(quán)”的文章中,，有些人回避了《地方組織法》對(duì)人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的具體規(guī)定,，也就是地方各級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)的第八項(xiàng)：“聽(tīng)取和審查本級(jí)人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報(bào)告”,；地方各級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)的第六項(xiàng)：“監(jiān)督本級(jí)人民政府,、人民法院和人民檢察院的工作……”如果把這幾項(xiàng)職權(quán)規(guī)定擺在一起并全面審視人大及其常委會(huì)的全部職權(quán)規(guī)定，就可以很清晰看出各項(xiàng)職權(quán)規(guī)定的相互關(guān)系和法律涵義,。

援引法律條款和尋找法律依據(jù)必須準(zhǔn)確完整,，不能以實(shí)用主義的態(tài)度隨意取舍。顯而易見(jiàn),，“討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”是關(guān)于人大決定權(quán)的條款,，不能用來(lái)作為研究人大監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)。而“在本行政區(qū)內(nèi)保證憲法,、法律,、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”作為人大及其常委會(huì)職權(quán)的第一項(xiàng)的規(guī)定，其中并未明確寫(xiě)明“監(jiān)督”字樣,，也就不能理解為特指人大的監(jiān)督權(quán),，不能作為法律授權(quán)的依據(jù)。其實(shí)這條規(guī)定的本質(zhì)是對(duì)人大決定權(quán),、監(jiān)督權(quán),、任免權(quán)等三項(xiàng)基本職權(quán)行使目標(biāo)的綜合論述，否則就無(wú)法理解人大常委會(huì)職權(quán)第六項(xiàng)“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”關(guān)于“監(jiān)督”限定“本級(jí)”的規(guī)定,，換言之,，如果地方人大真的可以對(duì)“垂直管理部門(mén)”行使監(jiān)督權(quán)，該條款就應(yīng)該刪去“本級(jí)”兩字,。

其次,，認(rèn)真研究“本行政區(qū)域內(nèi)”這個(gè)法律概念所代表的涵義，不難看出,，行政區(qū)域不是簡(jiǎn)單的地理概念,，而是一個(gè)政治概念，是指行政機(jī)關(guān)權(quán)力管轄的區(qū)域,。舉例說(shuō),，國(guó)務(wù)院的駐地在北京市某城區(qū)內(nèi)，不能看作在行政上歸某城區(qū)管轄,，該城區(qū)人大及其常委會(huì)也不能試圖以“本行政區(qū)內(nèi)”為依據(jù)對(duì)國(guó)務(wù)院行使人大監(jiān)督權(quán),。那種把“本行政區(qū)域內(nèi)”理解為地域概念，認(rèn)為在此范圍內(nèi)的所有單位,，本級(jí)人大都可以對(duì)其行使監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)顯然是站不住腳的,。

最后,，地方人大對(duì)中央及省級(jí)直管部門(mén)行使監(jiān)督權(quán)不具有實(shí)際可操作性,。假設(shè)某一市級(jí)人大常委會(huì)要對(duì)本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的中央直屬部門(mén)行使監(jiān)督權(quán)，按照法律規(guī)定的監(jiān)督形式,，聽(tīng)取該部門(mén)的工作報(bào)告和組織市級(jí)人大代表對(duì)其視察,，如果該直屬部門(mén)以“由誰(shuí)產(chǎn)生、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé),、受誰(shuí)監(jiān)督”的憲法原則為依據(jù),，拒絕報(bào)告和視察，在此情況下,，市人大常委會(huì)該如何處理,？在此情況下市人大既不能質(zhì)詢(xún)，也無(wú)法罷免,，因?yàn)檫@些監(jiān)督形式《地方組織法》已明確限定了質(zhì)詢(xún)和罷免的對(duì)象為“本級(jí)”（《地方組織法》第二十六條,、第二十八條）。事實(shí)上,，這種尷尬局面確曾在某些地方人大的工作中出現(xiàn)過(guò),，其結(jié)果只能是無(wú)功而返，客觀上影響了人大的形象和威信,。

為什么會(huì)出現(xiàn)對(duì)人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)誤解,，其根本原因是混淆了國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩種不同形式和效力監(jiān)督的內(nèi)涵。在我國(guó)的政體結(jié)構(gòu)中，監(jiān)督主要分為兩類(lèi),，人大對(duì)本級(jí)一府兩院的監(jiān)督,、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、法院內(nèi)部的審判監(jiān)督和檢察院的法律監(jiān)督,，這些都是國(guó)家監(jiān)督,，是法律明確規(guī)定并授權(quán)、并由國(guó)家強(qiáng)制力作保證的監(jiān)督,。而社會(huì)監(jiān)督則比較廣泛,，主要包括社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督,、群眾監(jiān)督等,。《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利,。”這條規(guī)定界定了社會(huì)監(jiān)督的基本主體和最廣泛的對(duì)象,，也就是說(shuō),，作為社會(huì)監(jiān)督可以針對(duì)任何對(duì)象提出批評(píng)和建議。當(dāng)然,，社會(huì)監(jiān)督的強(qiáng)制力是無(wú)法與國(guó)家監(jiān)督相比的,。由此看來(lái)，認(rèn)為地方人大和代表可以對(duì)中央及省級(jí)直管部門(mén)行使人大監(jiān)督權(quán),，實(shí)質(zhì)上是混淆了國(guó)家監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的不同性質(zhì),，是把社會(huì)監(jiān)督的對(duì)象作為國(guó)家監(jiān)督的對(duì)象，顯然是對(duì)法律規(guī)定的誤解,。

那么,，中央及省級(jí)直管部門(mén)是否也要受到監(jiān)督，由誰(shuí)監(jiān)督,，怎樣監(jiān)督,？我認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家監(jiān)督體制,，中央及省級(jí)直管部門(mén)應(yīng)由全國(guó)人大,、省人大監(jiān)督，市縣級(jí)人大可以通過(guò)本行政區(qū)域內(nèi)和本選舉單位選出的全國(guó),、省級(jí)人大代表,，對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的中央及省級(jí)直管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，全國(guó)和省級(jí)人大代表也有責(zé)任有義務(wù)了解本行政區(qū)和原選舉單位的意見(jiàn)建議,，向本級(jí)人民代表大會(huì)和常委會(huì)提出,。

總之,，地方人大在行使法定職權(quán)上，應(yīng)該正確理解法律規(guī)定,，堅(jiān)持依法辦事,，依法行權(quán)，在人大監(jiān)督工作中,，正確區(qū)別國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的不同性質(zhì),，切實(shí)發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。