3月17日,，財政部頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法>的通知》,，并于4月1日正式實施。該辦法的頒布,，標志著自1992年開始運行了20年,，被公眾和專家頻頻質(zhì)疑的民航機場建設(shè)費制度“壽終正寢”，也表達出政府在此領(lǐng)域做出改革的積極決心,。

對比2004年財政部曾印發(fā)的《民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金征收使用管理暫行辦法》,，新的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（下稱《辦法》）將費用征后使用的范圍從單純的機場基礎(chǔ)設(shè)施擴展至民航科教、研發(fā),、減排改造等方面,。相比老規(guī)定“一半交民航局,，一半流入各地方”的粗糙做法，《辦法》在一定程度上能夠有效利用資金,，防止專項資金的流失,，阻斷腐敗滋生的土壤。

然而,，《辦法》也許并不是人們想象中一副“包治百病”的良方,，還存在著諸多不足。

首先,，《辦法》自身的性質(zhì)決定了它不能形成一套成熟航空發(fā)展基金的征收和運作系統(tǒng),。該《辦法》只是對于民航發(fā)展基金的總體性架構(gòu)，并沒有配套規(guī)章,、制度協(xié)調(diào)互動運行,，這就容易造成該文件沒有實施標準從而被架空，不能實施的隱患,；《辦法》第34條規(guī)定民航局“可以”制定具體的征收管理細則,，而目前的狀況是除了《辦法》之外，一切和征收,、管理,、支配和監(jiān)察有關(guān)的配套規(guī)則處于“真空狀態(tài)”，這些實施細則涉及何領(lǐng)域,、是否出臺,、何時出臺在《辦法》中均未載明、規(guī)定,。

其次,，《辦法》對于費用的征收標準的設(shè)定上，并沒有建立在科學的市場分析和預測的基礎(chǔ)上,，沒有從實際民航客運量變化,、基礎(chǔ)建設(shè)硬性投資需要及其增長速度、節(jié)能減排等科研項目花費這些歷史數(shù)據(jù)分析上出發(fā)計算,，而是僅僅簡單地延續(xù)了對于“國內(nèi)航線50元,，國際航線90元，支線免征”的舊有征費設(shè)計標準,。這就容易造成發(fā)展基金的實量,、乘客經(jīng)濟承受范圍、民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程速度和需量之間失調(diào)和矛盾,，可能引發(fā)基金利用等一系列問題,，造成資金的浪費。

最后，該《辦法》在其立法程序上也存在著或多或少的瑕疵,，不得不面臨著法律效力上的“尷尬”處境。其一,，縱觀我國《民用航空法》以及其他國家法律,、行政法規(guī)，并沒有一處提到“民航發(fā)展基金”,，上位法的缺失使得該項“基金”成了無源之水,，無根之木。其二,，“基金”的性質(zhì)尚沒有一個明確的定義,，是屬于稅收還是屬于行政事業(yè)性收費還缺乏官方明確的說法。根據(jù)《立法法》和《憲法》的有關(guān)規(guī)定,，征費和稅收種類的設(shè)置由法律,、行政法規(guī)調(diào)整，財政部是否有權(quán)設(shè)立新的稅收,、征費種類是值得質(zhì)疑的,。

從剛頒布的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中，我們誠然看到了政府有關(guān)部門的努力和所作出的改進,、調(diào)整,。其實公眾關(guān)心的不是它叫什么，它的名頭是什么（機場建設(shè)費還是民航發(fā)展基金）,，重要的是能否做到合理征收,、分配，善于運用,，使其成為支持我國航空業(yè)發(fā)展的一份力量,，讓公眾真正得到實惠；公開實施流程,、賬目及資金投入成果,，把基金的征收、管理,、分配和審計放置在社會公眾的“透明視野”監(jiān)督之下,，讓老百姓了解民航發(fā)展基金、真正愿意繳納基金,，這才是衡量這項制度設(shè)立和運行的根本基礎(chǔ),。

（作者系中國政法大學航空與空間法研究中心研究員、中國航空法律服務(wù)中心首席專家）