中國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度本是舶來(lái)品。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后,，曾擔(dān)任駐日公使館參贊的黃遵憲在其《日本國(guó)志》中最早介紹了預(yù)算制度,，他說(shuō)，日本將一年的收支“一一遍告于眾,，名曰預(yù)算”,，“其征斂有致，其出納有程，其支銷(xiāo)各有實(shí)數(shù),，于預(yù)計(jì)之?dāng)?shù)無(wú)所增,，于實(shí)用之?dāng)?shù)不能濫，取之于民,，布之于民,，既公且明，上下平信”,。這個(gè)簡(jiǎn)短的介紹觸及了現(xiàn)代預(yù)算制度的核心：作為未來(lái)年度的政府所有收支計(jì)劃,，它由民意機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)依法審議批準(zhǔn)，并向社會(huì)公布,，接受監(jiān)督和制約。這種制度與中國(guó)歷史上的度支制度是根本不同的：歷史上的度支制度體現(xiàn)的是皇帝意志,，是秘密財(cái)政,，而現(xiàn)代預(yù)算則體現(xiàn)人民意志，是民主財(cái)政陽(yáng)光財(cái)政,。
西方現(xiàn)代預(yù)算制度一經(jīng)傳入,，就引起強(qiáng)烈關(guān)注，國(guó)內(nèi)很快形成建立預(yù)算制度的輿論,。清政府實(shí)行新政的措施中也包括建立預(yù)算制度,，而擬議中的預(yù)算必須公開(kāi)透明，是當(dāng)時(shí)朝野的共識(shí),，就連遠(yuǎn)離政治中心的江西德化縣的縣令昌壽,，也認(rèn)為“預(yù)算決算均刊刷表冊(cè)，散之民間,，榜之通衢,，使舉國(guó)之民皆知公家無(wú)私財(cái)，無(wú)冗費(fèi),。國(guó)用不足,，稍議加賦，民不以為苛”,。
在建立預(yù)算制度的改革中,，清政府頒布的指導(dǎo)地方改革的《府廳州縣地方自治章程》第389條規(guī)定：“預(yù)算議決之后，由府廳州縣長(zhǎng)官申請(qǐng)督撫核準(zhǔn),，咨報(bào)民政部度支部存案,，并于地方榜示公眾”。而筆者看到的1910年商務(wù)印書(shū)館出版的《府廳州縣地方自治章程箋釋》中對(duì)于這一條解釋說(shuō)：“其須榜示公眾者,，以議事會(huì)雖代表民意而為議決,，而其果屬于民意與否，不可不質(zhì)之輿論也。且府廳州縣之民,，出費(fèi)以治事,，而于其費(fèi)之用法不能與知，則非所以鼓舞其政治趣味,，而維持自治職之信用也,。故必采公眾主義焉！”誰(shuí)能想到,，這是100年前皇帝統(tǒng)治時(shí)期人們的看法!他們對(duì)于預(yù)算公開(kāi)的意義的認(rèn)識(shí),，在今天看來(lái)也是非常到位、精準(zhǔn)甚至仍然是超前的,。
在朝野的共同推動(dòng)之下,，1910年，清朝試辦并公布了宣統(tǒng)三年即1911年的預(yù)算,。這是中國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代意義上的預(yù)算,，盡管當(dāng)年革命爆發(fā)，滿(mǎn)清滅亡,，但是,，它開(kāi)啟了中國(guó)現(xiàn)代預(yù)算的先河。
民國(guó)建立后,，對(duì)預(yù)算制度的探索一直在進(jìn)行,，當(dāng)然，政局動(dòng)蕩,，國(guó)家多事,，民國(guó)時(shí)期的預(yù)算制度總是不能走上正軌。但是,，從一些史料可以看出,，民國(guó)時(shí)期的預(yù)算做到了面向公眾，公開(kāi)透明,。湯太兵先生在《清末民初寧紹地區(qū)縣自治財(cái)政結(jié)構(gòu)與運(yùn)行》中說(shuō),，在清末民初的縣自治改革中，浙江的余姚,、鄞縣等縣財(cái)政一改千年家長(zhǎng)制范疇,，呈現(xiàn)了近代財(cái)政的特點(diǎn)，這要?dú)w功于建立了預(yù)決算制度,，實(shí)行了陽(yáng)光財(cái)政,，增加了透明度，各縣預(yù)決算都“榜示公眾”或“布告之”,，讓老百姓知情的,。
到了1935年,，民國(guó)政府又制定了各縣市辦理預(yù)算的具體辦法，其中明確規(guī)定：“縣市地方預(yù)算核定后由縣市政府印刷多份公布城鄉(xiāng),，并在當(dāng)?shù)匕l(fā)行或銷(xiāo)售之報(bào)紙披露全文,，俾人民一體周知”，從制度上保證地方預(yù)算必須向公眾公開(kāi),。當(dāng)然,，紙面上的規(guī)定不一定能夠在實(shí)踐中不折不扣地得到落實(shí)，但是制度的存在一定有助于預(yù)算的公開(kāi)透明,，則是完全可以肯定的,。
可惜的是，預(yù)決算制度公開(kāi)透明的探索實(shí)踐在后來(lái)完全被逆轉(zhuǎn),。1951年,，中央人民政府頒布的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》明確規(guī)定，國(guó)家財(cái)政計(jì)劃,，國(guó)家概算,、預(yù)算、決算及各種財(cái)務(wù)均屬于國(guó)家機(jī)密事項(xiàng),，不得泄露,。從此,，政府預(yù)算決算就完全不為社會(huì)所知了,。雖然1989年5月1日起施行《保密法》的時(shí)候就廢止了《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》，但此后各級(jí)政府仍然長(zhǎng)期將預(yù)算案當(dāng)成國(guó)家秘密,，國(guó)家秘密成為拒絕公開(kāi)透明的尚方寶劍,。前幾年一些公民要求政府公開(kāi)預(yù)算案時(shí)，各地政府部門(mén)堂而皇之的理由就是預(yù)算案是國(guó)家秘密,，不能公布,。就是在2008年《國(guó)務(wù)院信息公開(kāi)條例》實(shí)施，規(guī)定預(yù)算報(bào)告屬于可以向社會(huì)公開(kāi)的事項(xiàng)之后,，一些地方政府仍然顧左右而言他,。
在近百年前，信息傳播還十分落后的時(shí)候,，預(yù)算決算被公布在墻壁上,、報(bào)紙上、傳單上,、黑板上,，滿(mǎn)足人們知情權(quán)。今天,，在高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代通信傳媒技術(shù)面前,，如果預(yù)算仍然被鎖在保險(xiǎn)柜中,，拒絕人們知曉，那真是新時(shí)代的天方夜譚,。
好在從去年開(kāi)始,，政府預(yù)算公開(kāi)邁出了一步，國(guó)務(wù)院一些部委公布了部門(mén)預(yù)算,。雖然這些預(yù)算相當(dāng)粗略，但畢竟打開(kāi)了門(mén)縫,，透出了曙光,。一個(gè)世紀(jì),，一個(gè)輪回,，但愿這一輪預(yù)算公開(kāi)能夠真正實(shí)現(xiàn)百年來(lái)國(guó)人期盼陽(yáng)光財(cái)政的夢(mèng)想。
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