備受爭(zhēng)議的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)仍將被續(xù)征。財(cái)政部近日發(fā)布通知規(guī)定,，從2011年1月1日至2015年12月31日,，繼續(xù)征收機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)。該通知同時(shí)明確，繼續(xù)保留首都機(jī)場(chǎng),、白云機(jī)場(chǎng),、美蘭機(jī)場(chǎng)三家上市機(jī)場(chǎng)以機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)安排補(bǔ)貼作為企業(yè)收入的政策，每年補(bǔ)貼額不低于各機(jī)場(chǎng)當(dāng)年機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)收入的40%,。
自1992年開始征收至今,，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)被計(jì)劃行政劃撥與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)雙重角色裹挾著，在詬病聲中我行我素地前行,。作為一項(xiàng)財(cái)政非稅收入,，以支持機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)為目標(biāo)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)最終流向了何處，也一直是未有明確披露,。機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)長(zhǎng)期“欠理”征收不僅僅強(qiáng)化了公眾的反感情緒,，更為重要的是，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)所帶來(lái)的“旱澇保收”并非彌補(bǔ)機(jī)場(chǎng)融資缺口的良策,，只有充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活力,、完善激勵(lì)機(jī)制，機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金難題才可能真正被解決,。
如果以非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性兩個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)尺衡量,，機(jī)場(chǎng)顯然屬公共產(chǎn)品的范疇，由此決定了機(jī)場(chǎng)運(yùn)作應(yīng)由政府部門的財(cái)政資金買單,，而這也是機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)誕生的原因,。但相形美國(guó)機(jī)場(chǎng)征收的國(guó)際抵港離港稅等稅種，國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)則“避繁就簡(jiǎn)”地選擇了征費(fèi)路徑,。因?yàn)檎鞫愐ㄟ^(guò)全國(guó)人大審批,，相關(guān)程序及稅率也要幾經(jīng)復(fù)議而定；征費(fèi)則大不相同,，目前我國(guó)尚無(wú)《征費(fèi)法》的約束,，行政部門往往對(duì)費(fèi)率與其流向有較大的決定權(quán)。也正因此,，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)征收以來(lái)幾經(jīng)變更,，從15元到100元不等的非固定稅率到如今國(guó)內(nèi)航班均為50元的固定費(fèi)率，皆由行政部門自行決定,。據(jù)此測(cè)算,，中國(guó)民航2009年的旅客運(yùn)量為2.3億人次，以每人次征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)50元計(jì),，全年共收入機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)115億元,。而這筆收費(fèi)并非直接交由機(jī)場(chǎng)用于建設(shè)。根據(jù)規(guī)定,，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)一半上交國(guó)家財(cái)政,，再返還民航總局用于機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼,；另一半則留給地方政府做機(jī)場(chǎng)建設(shè)的投資，大多由地方發(fā)改委統(tǒng)一管理,。從1992年開征至今,，近20年間巨額的收費(fèi)究竟有多少切實(shí)用于機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幾乎從未有權(quán)威審計(jì)公告給予披露,，資金使用存在巨大的監(jiān)管缺位問(wèn)題,。
機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)最終成為了財(cái)政非稅收入，在信息不透明語(yǔ)境下難免被指有灰色成分,，而其中明確下?lián)芙o機(jī)場(chǎng)的部分也有悖市場(chǎng)邏輯,。實(shí)際上，我國(guó)機(jī)場(chǎng)大多以企業(yè)實(shí)體的形式運(yùn)作,，而一些旅客使用最頻繁的大型機(jī)場(chǎng)已經(jīng)上市成為公眾公司,，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧,，為投資者提供回報(bào)當(dāng)成為其中應(yīng)有之義,。但是，機(jī)場(chǎng)卻可以坐享巨額機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)補(bǔ)貼,，且可以列入收入粉飾報(bào)表,。首都機(jī)場(chǎng)披露報(bào)表顯示，去年上半年獲得的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)收入為4.45億元,，分別占公司收入總額和稅后利潤(rùn)的16.2%和222.5%,。可見,，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)成為了首都機(jī)場(chǎng)當(dāng)期實(shí)現(xiàn)盈余的“股肱之臣”,。由此計(jì)算而得的業(yè)績(jī)并不能說(shuō)明公司自身的的經(jīng)營(yíng)水平，只能說(shuō)明機(jī)場(chǎng)在市場(chǎng)外殼下享受財(cái)政支持的畸形狀況,。而對(duì)于廣大旅客而言,，在市場(chǎng)體系下其繳納的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)可能有兩種解釋：其一，付費(fèi)購(gòu)買服務(wù),。但就生活中的常識(shí)看來(lái),，從未曾聽說(shuō)入住賓館者要繳納賓館建設(shè)費(fèi)、飯店用餐者須繳納飯店建設(shè)費(fèi),，既然機(jī)場(chǎng)未提供額外的專項(xiàng)服務(wù),，那么“購(gòu)買”無(wú)從談起。其二,，投資。從資本角度講,，只要廣大乘客參與投資,、無(wú)論份額多少,，均應(yīng)享有收益權(quán)和信息知曉權(quán)，但實(shí)際上廣大乘客均未享受到這些權(quán)利,，且經(jīng)過(guò)統(tǒng)籌下?lián)芎蟮臋C(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)也未計(jì)入股本,。
機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)跨界行政與市場(chǎng)，無(wú)法尋到讓人信服的定位與落腳,。更為關(guān)鍵的是,，征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的初衷反而可能滋生惰性，綁縛了機(jī)場(chǎng)的市場(chǎng)生機(jī),。數(shù)據(jù)顯示,，香港機(jī)場(chǎng)的非航空主業(yè)收入可以占到60%，而上海機(jī)場(chǎng)卻只有30%,。管理經(jīng)驗(yàn)滯后,、技術(shù)與品牌效益缺失，成為大陸機(jī)場(chǎng)普遍存在的積弊,。行政部門一味的資金支持正如同父母對(duì)子女的溺愛之舉,，難以培養(yǎng)出自強(qiáng)不息的品格與志氣。其實(shí),，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,，機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金缺口的彌補(bǔ)絕非行政劃撥一條路可走，包括機(jī)場(chǎng)直接上市融資,、主管部門設(shè)立專項(xiàng)建設(shè)基金資本化運(yùn)作,、與社會(huì)資本簽訂BO T特許協(xié)議等均是可議之策。而且,，這些市場(chǎng)融資窗口還提升了機(jī)場(chǎng)危機(jī)意識(shí),，可以倒逼機(jī)場(chǎng)潛心學(xué)習(xí)和思考，提高經(jīng)營(yíng)“造血”能力,，是為盤活機(jī)場(chǎng)資本的根本之策,。
機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)是一筆典型的糊涂賬，更加是機(jī)場(chǎng)建設(shè)市場(chǎng)活力不振的“糖衣炮彈”,。無(wú)論于法于理,、于公眾利益而言，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)都不應(yīng)該繼續(xù)再無(wú)理由征收下去了,。
(作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)
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