備受爭議的機(jī)場建設(shè)費(fèi)仍將被續(xù)征。財政部近日發(fā)布通知規(guī)定,，從2011年1月1日至2015年12月31日,，繼續(xù)征收機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)。該通知同時明確,，繼續(xù)保留首都機(jī)場,、白云機(jī)場、美蘭機(jī)場三家上市機(jī)場以機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)安排補(bǔ)貼作為企業(yè)收入的政策,，每年補(bǔ)貼額不低于各機(jī)場當(dāng)年機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)收入的40%,。
自1992年開始征收至今，機(jī)場建設(shè)費(fèi)被計劃行政劃撥與市場化經(jīng)營雙重角色裹挾著,，在詬病聲中我行我素地前行,。作為一項(xiàng)財政非稅收入，以支持機(jī)場運(yùn)營為目標(biāo)的機(jī)場建設(shè)費(fèi)最終流向了何處,，也一直是未有明確披露,。機(jī)場建設(shè)費(fèi)長期“欠理”征收不僅僅強(qiáng)化了公眾的反感情緒，更為重要的是,，機(jī)場建設(shè)費(fèi)所帶來的“旱澇保收”并非彌補(bǔ)機(jī)場融資缺口的良策,，只有充分調(diào)動市場活力,、完善激勵機(jī)制，機(jī)場建設(shè)資金難題才可能真正被解決,。
如果以非競爭性與非排他性兩個經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)尺衡量,，機(jī)場顯然屬公共產(chǎn)品的范疇，由此決定了機(jī)場運(yùn)作應(yīng)由政府部門的財政資金買單,，而這也是機(jī)場建設(shè)費(fèi)誕生的原因,。但相形美國機(jī)場征收的國際抵港離港稅等稅種，國內(nèi)機(jī)場則“避繁就簡”地選擇了征費(fèi)路徑,。因?yàn)檎鞫愐ㄟ^全國人大審批,，相關(guān)程序及稅率也要幾經(jīng)復(fù)議而定；征費(fèi)則大不相同,，目前我國尚無《征費(fèi)法》的約束,，行政部門往往對費(fèi)率與其流向有較大的決定權(quán)。也正因此,，機(jī)場建設(shè)費(fèi)征收以來幾經(jīng)變更,，從15元到100元不等的非固定稅率到如今國內(nèi)航班均為50元的固定費(fèi)率，皆由行政部門自行決定,。據(jù)此測算,，中國民航2009年的旅客運(yùn)量為2.3億人次，以每人次征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)50元計,，全年共收入機(jī)場建設(shè)費(fèi)115億元,。而這筆收費(fèi)并非直接交由機(jī)場用于建設(shè)。根據(jù)規(guī)定,，機(jī)場建設(shè)費(fèi)一半上交國家財政,，再返還民航總局用于機(jī)場補(bǔ)貼；另一半則留給地方政府做機(jī)場建設(shè)的投資,，大多由地方發(fā)改委統(tǒng)一管理,。從1992年開征至今，近20年間巨額的收費(fèi)究竟有多少切實(shí)用于機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，幾乎從未有權(quán)威審計公告給予披露,，資金使用存在巨大的監(jiān)管缺位問題。
機(jī)場建設(shè)費(fèi)最終成為了財政非稅收入,，在信息不透明語境下難免被指有灰色成分,，而其中明確下?lián)芙o機(jī)場的部分也有悖市場邏輯。實(shí)際上,，我國機(jī)場大多以企業(yè)實(shí)體的形式運(yùn)作,，而一些旅客使用最頻繁的大型機(jī)場已經(jīng)上市成為公眾公司，自主經(jīng)營,、自負(fù)盈虧,，為投資者提供回報當(dāng)成為其中應(yīng)有之義,。但是，機(jī)場卻可以坐享巨額機(jī)場建設(shè)費(fèi)補(bǔ)貼,，且可以列入收入粉飾報表,。首都機(jī)場披露報表顯示，去年上半年獲得的機(jī)場建設(shè)費(fèi)收入為4.45億元,，分別占公司收入總額和稅后利潤的16.2%和222.5%,。可見,，機(jī)場建設(shè)費(fèi)成為了首都機(jī)場當(dāng)期實(shí)現(xiàn)盈余的“股肱之臣”,。由此計算而得的業(yè)績并不能說明公司自身的的經(jīng)營水平，只能說明機(jī)場在市場外殼下享受財政支持的畸形狀況,。而對于廣大旅客而言,，在市場體系下其繳納的機(jī)場建設(shè)費(fèi)可能有兩種解釋：其一，付費(fèi)購買服務(wù),。但就生活中的常識看來,，從未曾聽說入住賓館者要繳納賓館建設(shè)費(fèi)、飯店用餐者須繳納飯店建設(shè)費(fèi),，既然機(jī)場未提供額外的專項(xiàng)服務(wù),，那么“購買”無從談起。其二,，投資,。從資本角度講,，只要廣大乘客參與投資,、無論份額多少，均應(yīng)享有收益權(quán)和信息知曉權(quán),，但實(shí)際上廣大乘客均未享受到這些權(quán)利,，且經(jīng)過統(tǒng)籌下?lián)芎蟮臋C(jī)場建設(shè)費(fèi)也未計入股本。
機(jī)場建設(shè)費(fèi)跨界行政與市場,，無法尋到讓人信服的定位與落腳,。更為關(guān)鍵的是，征收機(jī)場建設(shè)費(fèi)的初衷反而可能滋生惰性,，綁縛了機(jī)場的市場生機(jī),。數(shù)據(jù)顯示，香港機(jī)場的非航空主業(yè)收入可以占到60%,，而上海機(jī)場卻只有30%,。管理經(jīng)驗(yàn)滯后、技術(shù)與品牌效益缺失,，成為大陸機(jī)場普遍存在的積弊,。行政部門一味的資金支持正如同父母對子女的溺愛之舉,，難以培養(yǎng)出自強(qiáng)不息的品格與志氣。其實(shí),，在市場經(jīng)濟(jì)中,，機(jī)場建設(shè)資金缺口的彌補(bǔ)絕非行政劃撥一條路可走，包括機(jī)場直接上市融資,、主管部門設(shè)立專項(xiàng)建設(shè)基金資本化運(yùn)作,、與社會資本簽訂BO T特許協(xié)議等均是可議之策。而且,，這些市場融資窗口還提升了機(jī)場危機(jī)意識,，可以倒逼機(jī)場潛心學(xué)習(xí)和思考，提高經(jīng)營“造血”能力,，是為盤活機(jī)場資本的根本之策,。
機(jī)場建設(shè)費(fèi)是一筆典型的糊涂賬，更加是機(jī)場建設(shè)市場活力不振的“糖衣炮彈”,。無論于法于理,、于公眾利益而言，機(jī)場建設(shè)費(fèi)都不應(yīng)該繼續(xù)再無理由征收下去了,。
(作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)
- 2007-10-12機(jī)場建設(shè)費(fèi)到底要續(xù)征到何時,？
