12月20日，溫家寶總理簽署國(guó)務(wù)院令,，公布修訂后的《發(fā)票管理辦法》,，該辦法將于2011年2月1日起施行,。這次修改改了什么？首先是對(duì)虛開(kāi)發(fā)票的違法行為作了進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)可操作性,，將“任何單位和個(gè)人為他人,、為自己、讓他人為自己或者介紹他人開(kāi)具與實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)情況不符的發(fā)票”都定義為虛開(kāi)發(fā)票,；其次,，還加大了對(duì)虛開(kāi)發(fā)票的打擊力度，將原先的罰款上限由5萬(wàn)元提高為50萬(wàn)元,。最后,，在增加打擊力度的同時(shí)，也簡(jiǎn)化了發(fā)票領(lǐng)購(gòu)程序,，用官方的話語(yǔ)來(lái)說(shuō)就是“從正面引導(dǎo)納稅人合法使用發(fā)票,，拒用假發(fā)票”。
為什么要從嚴(yán)打擊違法使用發(fā)票現(xiàn)象,？一個(gè)最為直接的原因是目前違法使用發(fā)票的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,。是的，手機(jī)短信,、電子郵件和路邊小廣告中到處都可見(jiàn)“提供發(fā)票”字樣的信息,。制作、兜售和使用假發(fā)票的現(xiàn)象幾乎已經(jīng)達(dá)到了“防不勝防”的地步,。我們不妨再追問(wèn)一下,，為何要使用假發(fā)票？一個(gè)最為根本的原因是,，發(fā)票在當(dāng)下并不僅僅是作為一個(gè)收付款的購(gòu)物憑證,，更是一個(gè)納稅憑證。當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者使用假發(fā)票時(shí),，意味著國(guó)家的稅源流失,。當(dāng)違法使用發(fā)票的情況愈加嚴(yán)重時(shí)，也就是國(guó)家稅源受到嚴(yán)重威脅時(shí),?；谶@種考慮，政府修改管理辦法,，提高罰款上限也就不難理解了,。
中國(guó)自古以來(lái)就有發(fā)票，但是不同時(shí)代發(fā)票所承載的功能并不一致,。在1949年以前,，發(fā)票的主要功能是錢(qián)物流轉(zhuǎn)時(shí)的憑證。據(jù)考證,，“發(fā)票”最初的意義僅僅是商家發(fā)放貨物的憑證,，與此相對(duì),，還有專(zhuān)門(mén)用以收取貨物的“提貨單”，支取銀錢(qián)的“收據(jù)”,。有的商家甚至還專(zhuān)門(mén)刻制“發(fā)貨圖章,，不作別用”等圖章蓋在票面上。既然發(fā)票種類(lèi)如此繁多,，這意味著發(fā)票的制作都是歸于商家,，而不是國(guó)家強(qiáng)制性的規(guī)定。
現(xiàn)在的發(fā)票制度始于1950年5月,，當(dāng)時(shí)的東北人民政府稅務(wù)局制定和下發(fā)了新中國(guó)第一部《賬簿與發(fā)貨票暫時(shí)管理辦法》，規(guī)定了應(yīng)按稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)定的格式統(tǒng)一印制發(fā)票,，買(mǎi)貨人應(yīng)向賣(mài)主索取發(fā)票,，商家必須開(kāi)給發(fā)票的重要原則。隨后在1951年6月,，全國(guó)第一次直接稅的業(yè)務(wù)會(huì)上,，稅務(wù)總局對(duì)全國(guó)做出了一個(gè)明確規(guī)定，建票范圍無(wú)論是行商,、坐商,，還是攤販必須建立和使用統(tǒng)一發(fā)票。為了減少逃稅和防止漏洞,，發(fā)票由業(yè)戶(hù)自定格式交稅務(wù)局統(tǒng)一印制,，一些發(fā)達(dá)地區(qū)還成立了“同業(yè)公會(huì)”配合稅務(wù)機(jī)關(guān)管理本行業(yè)，從此發(fā)票不僅僅是承載錢(qián)物流轉(zhuǎn)的憑證功能,，更是成為一個(gè)納稅憑證,。既然納稅是企業(yè)對(duì)國(guó)家所要盡的義務(wù)，那么發(fā)票也不再是由商家自己制作,，而是受到公權(quán)力的全方位干預(yù),。按照現(xiàn)行的《發(fā)票管理辦法》，從發(fā)票的印制,、領(lǐng)購(gòu),、開(kāi)具、取得,、保管,、繳銷(xiāo)等一系列環(huán)節(jié)都處在國(guó)家公權(quán)力機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密監(jiān)控下。發(fā)票由國(guó)家統(tǒng)一開(kāi)具,，從此發(fā)票將錢(qián)物流轉(zhuǎn)憑證和納稅憑證集于一身,。這樣做的好處是明顯的，今后任何企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為都受到了國(guó)家的控制,，那也就意味著偷稅漏稅等行為再也無(wú)法繼續(xù),。不過(guò)“道高一尺、魔高一丈”，在國(guó)家壟斷發(fā)票之后,，商家為了少繳稅收,，也就不再隨意開(kāi)具由國(guó)家統(tǒng)一出具的發(fā)票，而是由自己做主開(kāi)具收據(jù),。發(fā)票是由國(guó)家壟斷,，但是法律并不禁止收據(jù)在市場(chǎng)上的流行。從此之后,，發(fā)票在當(dāng)下僅僅是一個(gè)納稅憑證,，而不具有了錢(qián)物流轉(zhuǎn)的憑證功能。
同時(shí),，當(dāng)發(fā)票具有納稅憑證的功能后,，企業(yè)為了少繳稅，虛開(kāi)發(fā)票或者假發(fā)票就成為了不少商家逃避稅收的一個(gè)手段,。畢竟稅務(wù)局的工作人員人數(shù)和精力有限,，不可能針對(duì)所有企業(yè)的每筆收入都進(jìn)行細(xì)細(xì)查究，這樣一來(lái),，買(mǎi)賣(mài)發(fā)票等行為就流行開(kāi)來(lái),。如果當(dāng)下發(fā)票制度的設(shè)計(jì)者知道這個(gè)原本是為了控制稅源的工具已成為了企業(yè)逃稅的工具，他會(huì)作何感想,？
世界各國(guó)都有發(fā)票,，但是像中國(guó)這樣由政府一手包辦的發(fā)票管理模式則是舉世罕見(jiàn)。在絕大多數(shù)的國(guó)家,，發(fā)票都是由商家自行開(kāi)具,，發(fā)票只是商家和消費(fèi)者之間貨物或者服務(wù)流轉(zhuǎn)的憑證，而非納稅的憑證,。商家的納稅依據(jù),，則是由商家所提供的會(huì)計(jì)賬簿進(jìn)行確定。初看起來(lái)由國(guó)家統(tǒng)一印制發(fā)票是可以解決稅源問(wèn)題,，但是實(shí)際的效果則是：發(fā)票成了商家偷逃稅的合法工具——市場(chǎng)上普遍存在的買(mǎi)賣(mài)發(fā)票現(xiàn)象就是明證,。
為了打擊這種違法使用發(fā)票的行為，投入諸多立法成本——制定相關(guān)法律法規(guī),、發(fā)票印制成本和執(zhí)法檢查,，但是巨額投入只是增加了合法商家的納稅成本，其余收效卻并不明顯,，總是會(huì)有不少商家會(huì)鋌而走險(xiǎn)使用假發(fā)票,，且使用范圍會(huì)越來(lái)越廣。為何,？是商家太唯利是圖還是敵人太狡猾,？在我看來(lái),，都不是。假發(fā)票泛濫成災(zāi)的根源還在于當(dāng)下發(fā)票制度的邏輯錯(cuò)位：將發(fā)票視為是解決稅收的監(jiān)控工具是最為根本的原因,。發(fā)票不能,，也無(wú)法解決稅收的稅入憑證，它只能承擔(dān)一個(gè)錢(qián)物流轉(zhuǎn)憑證的功能而已,。
而且,，將虛開(kāi)發(fā)票在法律上單獨(dú)處罰，在我看來(lái)也是有疑問(wèn)的,，虛開(kāi)發(fā)票的目的是為了偷逃稅收,，那么對(duì)商家的處罰應(yīng)該是以偷稅漏稅論處，違法使用發(fā)票本身并不應(yīng)該成為行政處罰或者刑事處罰的原因,。當(dāng)我們抱怨目前市場(chǎng)上存在諸多違法使用發(fā)票的行為時(shí),，我們可以反問(wèn)一句，如果我們?nèi)∠麌?guó)家統(tǒng)一的發(fā)票制度,，讓發(fā)票回歸本源功能，那不就不存在違法使用發(fā)票的行為了嗎,？
至于取消發(fā)票制度之后國(guó)家該如何征稅,？這并不難，看看世界上絕大多數(shù)國(guó)家如何征稅,，我們應(yīng)該可以獲得不少啟發(fā),，依葫蘆畫(huà)瓢即可。
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