《國務(wù)院關(guān)于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》于9月4日全文公布,。這是一份重要的文件，它在三個(gè)方面?zhèn)鬟_(dá)了積極信息,，即統(tǒng)一的社會政策,、中央財(cái)政出資,、重視養(yǎng)老,。從公共政策的角度來看,，這些都是重要的政策進(jìn)步。
首先,，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(新農(nóng)保)，是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)工程,。這個(gè)制度建設(shè)起來以后,，將與農(nóng)村地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(新農(nóng)合)以及義務(wù)教育制度一起，成為農(nóng)村地區(qū)福利制度的三大支柱,，分別保障農(nóng)民老有所養(yǎng),、病有所醫(yī)、少有所教,。此項(xiàng)制度的中遠(yuǎn)期目標(biāo),，是為農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建統(tǒng)一的福利體系，提供平均化的公共服務(wù),。它的遠(yuǎn)景目標(biāo),，當(dāng)然是打破城鄉(xiāng)差別、建設(shè)全覆蓋式的國民福利體系,。
其次,，要建設(shè)統(tǒng)一的國民福利體系，核心環(huán)節(jié)之一是中央財(cái)政出資。國務(wù)院《指導(dǎo)意見》中規(guī)定：“中央財(cái)政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助,，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助,。”過去在基礎(chǔ)教育問題上,，財(cái)政重心過低導(dǎo)致教育不公平,，是嚴(yán)重的教訓(xùn)。而新農(nóng)保制度以高重心和高統(tǒng)籌為開端,，顯然有進(jìn)步,。
另外，長期以來,，政府財(cái)政支出的大項(xiàng)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目,，另外一個(gè)大項(xiàng)是政府本身的開支，用于民生福利的社會開支所占比例很小,。這種倒掛現(xiàn)象，使我們的公共財(cái)政開支“很難看”,，不登大雅之堂,，難以接受公開檢驗(yàn)。從中央政府開始,，各級政府的公共財(cái)政開支要向“社會開支”方向轉(zhuǎn)移,，這是構(gòu)建服務(wù)型政府的必要前提。
再次,，新農(nóng)保制度的建設(shè),，表明養(yǎng)老問題在政府政策議程中的重要性有提升。中國已進(jìn)入老齡化社會,，成為所謂“銀發(fā)國家”,。建設(shè)養(yǎng)老福利制度，不是未雨綢繆,，而是亡羊補(bǔ)牢,。在社會轉(zhuǎn)型、人口流動以及獨(dú)生子女時(shí)代到來等多種復(fù)雜因素的交織作用下,，養(yǎng)老問題早已是嚴(yán)重的家庭憂慮與最大的社會問題之一,，并同時(shí)與貧困問題(包括農(nóng)村貧困和城市貧困)、社會公平問題等等交織在一起,。農(nóng)村的空巢老人,，是最脆弱的社會群體之一，他們的生活境況,，與整體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展,，構(gòu)成尖銳反差,。進(jìn)一步說，老年一代可以同時(shí)在三個(gè)角度上折射出社會公平與社會和諧的狀況,。一是年輕一代與年老一代之間的代際關(guān)系是否和諧與相互支撐,，一是農(nóng)村老人與城市老人是否平等，再就是老年人群體內(nèi)部的社會差異,，即因?yàn)樨?cái)富,、權(quán)力、地位差異而帶來的晚年生活差異,。由此可見,，養(yǎng)老制度，特別是為農(nóng)村與貧困地區(qū)建立養(yǎng)老制度,，是社會公平的最重要的保障措施,。
養(yǎng)老問題不論在城市還是在農(nóng)村，不論在中國還是在外國,，都是很大的問題,。因此，新農(nóng)保制度建設(shè)必然是長線工程,。國務(wù)院的《指導(dǎo)意見》做了兩個(gè)階段的部署,，先是在百分之十的縣、市,、旗地區(qū)開展試點(diǎn),，至2020年前覆蓋全部農(nóng)村適齡人口。試點(diǎn)工作的原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性,、可持續(xù)”,。總的來說,，這是根據(jù)實(shí)際,，先從低水平起步,，不急于求成,。這些原則，應(yīng)該說是合理的,，可以理解的,。
新農(nóng)保制度建設(shè)要成功，要使農(nóng)民得到實(shí)惠,，有賴于各級政府的執(zhí)行效率,、服務(wù)意識與廉潔行政,。與此同時(shí)，制度與政策的變化,，還會帶來各種各樣的相關(guān)影響,。注意并考察新農(nóng)保制度可能帶來哪些方面的變化，不僅是有趣的,，而且是重要的,。
一個(gè)方面是農(nóng)民與土地的關(guān)系。社會福利與社會保障的提供,，將使農(nóng)民逐漸演化為居民,，與土地的關(guān)系則逐步剝離或切割開來。那么這會不會給征地賠償額的計(jì)算或者土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的計(jì)算帶來變化,？如果真有變化,，它將有利于化解過去難以解決的土地糾紛嗎？還是會帶來新的問題,？這里的重點(diǎn)是,，怎樣充分認(rèn)識一項(xiàng)制度的“外溢效果”中那些好的部分，并發(fā)展出新的政策工具,，同時(shí)避免壞的部分,。比如說，在征地或土地流轉(zhuǎn)中,，將土地價(jià)值轉(zhuǎn)化為長遠(yuǎn)的養(yǎng)老保障,，是否有利于避免糾紛，也避免中間環(huán)節(jié)的腐??？能不能利用這個(gè)制度，更好地保障“外嫁女”權(quán)益,？等等,。
另外一個(gè)方面是農(nóng)民與村委會的關(guān)系。如果養(yǎng)老是一項(xiàng)重要利益,，而這個(gè)利益由個(gè)人繳費(fèi),、集體繳費(fèi)以及政府資金(包括中央財(cái)政和地方財(cái)政)三個(gè)部分構(gòu)成，那么村委會對于農(nóng)民的重要性會相對降低,。農(nóng)民如果關(guān)心養(yǎng)老基金的構(gòu)成與運(yùn)行狀況,，本質(zhì)上已經(jīng)越出了“基層民主”，也就是越出了村村分立,、各自為政的 “地域民主”范疇,，而進(jìn)入“基金的民主管理”，也就是“領(lǐng)域民主”的范疇,。如果農(nóng)民在參與公共事務(wù)方面的能力和積極性因此而有提高,，這將是非常值得期待的變化,。
最后一個(gè)方面是基層政府的治理模式。國務(wù)院的《指導(dǎo)意見》中,，要求地方政府將原有的各項(xiàng)保障制度加以整合,，與新農(nóng)保妥善銜接。還可以想見,，隨著新農(nóng)保的普及,，龐大規(guī)模的養(yǎng)老金會對政府的管理構(gòu)成壓力，它要求新的管理流程,、新的專業(yè)技能與新的服務(wù)項(xiàng)目,，還要求新的風(fēng)險(xiǎn)防范與權(quán)力監(jiān)督。通過民生保障環(huán)節(jié),，加快地方政府轉(zhuǎn)型,，也是新農(nóng)保制度值得期待的重要方面。(作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授)
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