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據(jù)《新聞聯(lián)播》報(bào)道,，最近國(guó)土資源部表示，由于拉內(nèi)需保增長(zhǎng)的需求加上土地審批程序的簡(jiǎn)化,，各地用地量持續(xù)增加,；在確保拉動(dòng)內(nèi)需項(xiàng)目和民生項(xiàng)目用地的情況下，下半年要加強(qiáng)土地的批后監(jiān)管,，防止趁機(jī)搭車圈地。下半年各地除堅(jiān)持更加嚴(yán)格的用地審批外,，還要開(kāi)展對(duì)已審批用地的核查,、監(jiān)管行動(dòng)，重點(diǎn)查看用地比率,、是否存在囤而未建現(xiàn)象,；同時(shí)，要控制每個(gè)項(xiàng)目的用地標(biāo)準(zhǔn),，節(jié)約用地,。

從這些政策措施來(lái)看，其目的就是希望通過(guò)土地政策措施來(lái)增加土地供給,，增加住房供給,，以此來(lái)保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及遏制當(dāng)前的過(guò)高房?jī)r(jià)，防止房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫,。

可以說(shuō),，當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)的問(wèn)題，特別是最近房?jī)r(jià)在短期內(nèi)飆升的問(wèn)題,，有信貸政策,、稅收政策的問(wèn)題，也有土地政策問(wèn)題,，前兩者在此不討論,，如果土地政策僅是從這些措施入手,，對(duì)遏制房地產(chǎn)泡沫的作用將十分有限。

因?yàn)?，從已有的研究?bào)告來(lái)看,，截至今年4月，全國(guó)累計(jì)土地購(gòu)置面積與累計(jì)完成開(kāi)發(fā)土地面積的差超過(guò)10億平方米,，顯示出房地產(chǎn)行業(yè)尚未開(kāi)發(fā)的土地面積十分龐大,。土地庫(kù)存一直處于上升趨勢(shì)。在現(xiàn)有土地庫(kù)存的情況下,，假設(shè)沒(méi)有新增土地購(gòu)置,，分別按照2008年、2007年和2006年當(dāng)年完成開(kāi)發(fā)土地面積,，以及歷史上單年最大完成開(kāi)發(fā)土地面積這里是2007年這四種情景，現(xiàn)有的土地庫(kù)存量都需要超過(guò)50個(gè)月才能消耗完成,。

還有,，根據(jù)清華大學(xué)蔡繼明教授的研究，過(guò)去幾年中國(guó)城市人口每年增長(zhǎng)1100萬(wàn)－1300萬(wàn)人,，如果城市新增人口與新增住宅保持一致,，按每個(gè)家庭3人、每人配套30平方米住房計(jì)算,，每年新增住房3.9億平方米就可滿足需要,，而2006－2008三年全國(guó)共銷售商品住宅17.95億平方米，平均每年5.98億平方米,，實(shí)際銷售面積比人口增長(zhǎng)所需面積高出2.08億平方米,！也就是說(shuō)，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)不僅土地使用浪費(fèi)嚴(yán)重,，而且大量建筑的住房并沒(méi)有成為解決居民居住問(wèn)題而是成為房地產(chǎn)投資炒作的市場(chǎng),。

那么中國(guó)住房土地市場(chǎng)為什么問(wèn)題會(huì)如此嚴(yán)重？關(guān)鍵就在于在既有土地制度安排下,，其利益分配關(guān)系嚴(yán)重失衡,，農(nóng)民及城市居民的利益會(huì)受到嚴(yán)重侵害(農(nóng)民利益受到侵害是通過(guò)土地權(quán)益，城市居民是通過(guò)高房?jī)r(jià)),，地方政府及地方官員通過(guò)土地財(cái)政及土地交易大量尋租,。而這些問(wèn)題的根源很大程度上與中國(guó)沒(méi)有住房市場(chǎng)的土地公共政策有關(guān)。

我們可以看到,，現(xiàn)行中國(guó)土地政策的法律源頭來(lái)自《中國(guó)人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》),。《憲法》規(guī)定,，城市的土地歸國(guó)家所有,，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有,，國(guó)家只有出于公共利益的需要才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。

從《憲法》對(duì)土地規(guī)定來(lái)看,，有以下幾個(gè)問(wèn)題值得思考,。一是城市土地歸國(guó)家所有，也就意味著城市土地最終所有權(quán)為中國(guó)全體公民所有,。無(wú)論是人大,，還有中央政府及地方政府都只能是以一級(jí)又一級(jí)代理人來(lái)行使土地的權(quán)能。既然現(xiàn)行土地制度形成一條比較長(zhǎng)的委托代理鏈,，那么這種制度又有怎樣的安排來(lái)保證在這較長(zhǎng)的委托代理鏈中代理人不侵害委托人的利益,？實(shí)際上地方政府不僅主導(dǎo)了當(dāng)?shù)赝恋貦?quán)能使用與變更的主人，而且土地管理的代理人也成了土地的終極所有者,。這種土地產(chǎn)權(quán)缺陷必然會(huì)導(dǎo)致地方政府極力擴(kuò)張土地交易的規(guī)模,，都希望在自己手上把其管理的土地交易出去，以極大程度尋租(比如創(chuàng)造業(yè)績(jī)等),。

二是按照《憲法》,，既然城市土地是國(guó)有，農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有,。從文字上來(lái)看,，城市與農(nóng)村的土地邊界是十分確定的。但是由于農(nóng)村的集體土地既不能出賣,，也不可轉(zhuǎn)讓,。這不僅從根本上剝奪了農(nóng)民在土地上的基本權(quán)利，也使得農(nóng)村土地最終所有權(quán)為國(guó)家所有,，農(nóng)村與城市土地的邊界不確定。也就是說(shuō),，這種土地邊界的不確定也就為土地管理者——地方政府侵占農(nóng)民利益提供了制度基礎(chǔ),。

三是這里的公共利益是指什么？它又是通過(guò)什么方式來(lái)確立的,？公共利益并非僅是一個(gè)抽象的概念,，它應(yīng)該是社會(huì)各階層通過(guò)公共政策反復(fù)博弈的結(jié)果。這樣才能夠體現(xiàn)出公共利益的正當(dāng)性與合法性,。但實(shí)際上由于《憲法》中對(duì)這種公共利益不確定或界定不清,，從而使得地方政府能夠?yàn)E用權(quán)力，借公共利益之名征收農(nóng)民集體用地來(lái)滿足非公共利益的目的,，即早幾年所謂盛行的“經(jīng)營(yíng)城市”,。蔡繼明的研究表明，在中國(guó)近一輪的“經(jīng)營(yíng)城市”運(yùn)動(dòng)中,，真正用于公共利益的不到10%,。

可以說(shuō),，1982年的《憲法》關(guān)于土地制度安排，由于它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物,，因此它已經(jīng)不適應(yīng)變化了的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與條件了,，根據(jù)這樣的《憲法》所制定的關(guān)于住房市場(chǎng)的各種土地政策自然會(huì)存在許多嚴(yán)重的弊端。因?yàn)檫@些土地政策不僅沒(méi)有體現(xiàn)全體公民的公共利益,，也沒(méi)有通過(guò)公共決策的方式來(lái)平衡協(xié)調(diào)當(dāng)事人各方的利益關(guān)系,。如果中國(guó)住房土地政策不從這里入手來(lái)改革，其嚴(yán)重弊端要得以化解是不可能的,。

從上面的分析可以看到,，當(dāng)前住房市場(chǎng)并非在于增加土地供給多少，也不在于增加多少住房供給,，如果不能夠限制住房投資炒作,，土地供給再充分，住房建筑再多,，都無(wú)法滿足住房炒作貪欲,。因此，住房土地政策的改進(jìn)還得與住房的信貸政策,、住房稅收政策一起,，才能夠遏制房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫，保證房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展,。(作者系中國(guó)社科院金融研究所研究員)