如果從1994年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā) 《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》算起,我國(guó)的公車改革已經(jīng)進(jìn)行了將近15個(gè)年頭,。然而現(xiàn)實(shí)是,迄今為止,,這項(xiàng)改革仍然沒(méi)有一個(gè)像樣的頭緒,。就一個(gè)具體事項(xiàng)(而不是一個(gè)領(lǐng)域)的改革來(lái)說(shuō),這也許是最漫長(zhǎng)的改革之一,。
從某種意義上,,也許可以將公車改革看作是代表我國(guó)某一類型改革的典型案例,,或者是一面鏡子。通過(guò)對(duì)這項(xiàng)改革的分析,,也許使我們能夠更深入地透視我國(guó)體制改革現(xiàn)在所面臨的困境及其所須面對(duì)的問(wèn)題,。甚至我們完全可以將公車改革看作一個(gè)風(fēng)向標(biāo),如果公車改革這樣一項(xiàng)具體而又并不復(fù)雜的改革都無(wú)法向前實(shí)質(zhì)性地推進(jìn),,那些更為復(fù)雜的,、會(huì)觸動(dòng)重大利益關(guān)系的改革也就更加困難了。
公車改革是一項(xiàng)很有特點(diǎn)的改革,。大量公車存在的不合理性,,其所造成的種種弊端,都是顯而易見(jiàn)的,,因而,,整個(gè)社會(huì)對(duì)這項(xiàng)改革的共識(shí)是非常高的。至少?gòu)墓_(kāi)的言論來(lái)看,,沒(méi)有任何人為這種公車制度的合理性進(jìn)行過(guò)辯護(hù),。而且在當(dāng)今世界上,這樣普遍將公車當(dāng)作一定級(jí)別以上官員的身份待遇,、到了一定級(jí)別必須乘坐公車上班辦事的國(guó)家已經(jīng)沒(méi)有幾個(gè),。在2004年,美國(guó)國(guó)會(huì)議員曾經(jīng)要求對(duì)車輛是否被濫用進(jìn)行調(diào)查,,因?yàn)楦鶕?jù)當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù),,美國(guó)聯(lián)邦政府擁有38萬(wàn)輛各型公車(其中相當(dāng)一部分是必需的,如警車等),,1年公車支出的費(fèi)用高達(dá)17億美元,。雖然這個(gè)數(shù)字與我國(guó)公車相比可說(shuō)是小巫見(jiàn)大巫,但社會(huì)輿論卻認(rèn)為這仍然是不能忍受的,。一位議員就說(shuō):“如果一個(gè)普通家庭知道聯(lián)邦政府買了車卻不使用的話,,他們會(huì)感到憤怒的?!币?yàn)樵诿绹?guó)像我們這樣普遍的公車私用是很難想象的,,公車的浪費(fèi)主要表現(xiàn)在車子買了而不使用上。
但在過(guò)去整整30年的改革過(guò)程中,,我國(guó)的公車制度一直沒(méi)有受到根本性的觸動(dòng),,情況反而是日甚一日。隨著整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)政收入的增加,,公車的數(shù)量不但越來(lái)越多,,車子的檔次也越來(lái)越高,甚至越來(lái)越豪華。根據(jù)前幾年有關(guān)數(shù)據(jù),,當(dāng)時(shí)我國(guó)大約共有350萬(wàn)輛公務(wù)用車,。而且即使是在公車改革開(kāi)始進(jìn)行的這15年中,其數(shù)量仍在以每年20%的速度增加,。公車的不合理消費(fèi)已經(jīng)成為各級(jí)財(cái)政支出的沉重負(fù)擔(dān),,公車占用了大量的社會(huì)資源。由于我國(guó)一直沒(méi)有一個(gè)有關(guān)公車消費(fèi)的全面而可靠的數(shù)據(jù),,但其開(kāi)銷的巨大又是一個(gè)從常識(shí)上都能判斷的現(xiàn)實(shí),。
早在幾年前,就有我國(guó)每年公車消費(fèi)3000億元的說(shuō)法,,如果這個(gè)說(shuō)法是有根據(jù)的,,那么,現(xiàn)在的公車消費(fèi)以及一些地方因公車改革而發(fā)放的“車補(bǔ)”,,應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出3000億元這個(gè)數(shù)字,。據(jù)此有人指出,中國(guó)公車消費(fèi)已經(jīng)超過(guò)國(guó)家在教育和醫(yī)療方面開(kāi)支的總和,,是國(guó)防開(kāi)支的兩倍,。公車的大量存在,不僅不合理地消耗了大量的公共資源,,而且造成一系列其他的弊端,。據(jù)北京市政協(xié)委員的調(diào)查,2004年4月,,北京小客車保有量為135萬(wàn)輛,,其中公車就有36萬(wàn)輛,占26.7%,。雖然公車在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及私家車,,但是由于公車出行成本不用個(gè)人負(fù)擔(dān),其使用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于私家車,,在北京市行駛的車輛中,,除了出租車外,,公車與私車的比例是4:1,,也即每5輛中就有4輛是公務(wù)車,占26.7%的公車卻動(dòng)態(tài)地占有道路資源80%,,給道路交通造成了巨大的壓力,。
正因?yàn)槿绱耍嘘P(guān)公車的問(wèn)題,,社會(huì)中議論紛紛,,抨擊文章不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端,在每年的兩會(huì)上,改革公車制度也都是重要話題,,并且不時(shí)有相關(guān)議案提出,。但問(wèn)題是,議論歸議論,,抨擊歸抨擊,,提案歸提案,公車改革就是雷聲大雨點(diǎn)小,,歷經(jīng)十幾年的時(shí)間,,迄今沒(méi)有像樣的推進(jìn)。如果說(shuō)前幾年還有些小打小鬧,,這幾年甚至連小打小鬧也沒(méi)有了,。這樣一項(xiàng)共識(shí)甚高、人心所向的改革為何竟致流產(chǎn),?公車改革從熱議到無(wú)疾而終,,到底體現(xiàn)的是怎樣一種邏輯?這些問(wèn)題也許只有放到整個(gè)改革的大背景中去,,才能看得清楚,。
在評(píng)論中國(guó)改革的時(shí)候,特別是與其他國(guó)家的改革進(jìn)行比較的時(shí)候,,人們經(jīng)常提到這樣一個(gè)判斷,,即中國(guó)的改革是一種漸進(jìn)式的改革,而中國(guó)的改革之所以成功,,也就在于采取了漸進(jìn)式改革的模式,。在一段時(shí)間里,人們似乎在這個(gè)判斷上找到了中國(guó)改革何以成功的謎底,。但是隨著時(shí)間的伸延,,一些只有在較長(zhǎng)的時(shí)段中才能顯露出來(lái)的邏輯和結(jié)果開(kāi)始慢慢顯露出來(lái)。到現(xiàn)在,,與此相關(guān)的一些問(wèn)題也許可以看得更清楚一些了,。
首先,中國(guó)的改革真的可以完全用漸進(jìn)式改革來(lái)概括嗎,?現(xiàn)在看來(lái),,對(duì)于這個(gè)在若干年前已是定論的問(wèn)題的答案似乎越來(lái)越不確定。不錯(cuò),,在過(guò)去30年的時(shí)間里,,我們可以找出許多漸進(jìn)式改革及其成功的例子,但在這30年的改革史上,,越是靠近后半段,,越是難以用漸進(jìn)式改革來(lái)概括,,或者貌似漸進(jìn)但卻是失敗的例子就越多。以這里的公車改革為例,,無(wú)論如何我們都不能不稱之為漸進(jìn),,相關(guān)政策的制定者也總是告誡人們,這樣的改革不能急,,只能慢慢來(lái),。但結(jié)果卻是這樣的現(xiàn)狀。
然而,,另外的一些改革,,則無(wú)論在何種意義上,都不能稱之為漸進(jìn)式改革,。比如國(guó)企改革中部分職工的失業(yè)下崗,,無(wú)論是按照時(shí)間標(biāo)準(zhǔn),還是按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),,或是按照其他的什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,,則都可以稱之為激進(jìn)式改革,甚至可以稱之為相當(dāng)激進(jìn)的改革,。這項(xiàng)改革的激進(jìn)與公車改革的漸進(jìn),,無(wú)疑形成鮮明的對(duì)照。再比如,,關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,,人們也呼吁了很多年,而且在實(shí)踐中可以看出,,沒(méi)有這項(xiàng)制度,,腐敗現(xiàn)象就不可能得到根本性的遏制,但直到現(xiàn)在為止,,有關(guān)方面的回答仍然是“條件還不具備”,。而與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所要求的條件較近似的高收入者的收入申報(bào) (確切地說(shuō)是高收入的工薪階層的收入申報(bào)),卻能夠雷厲風(fēng)行地加以推進(jìn),,甚至是當(dāng)年制定政策,,而相關(guān)對(duì)象還完全沒(méi)有記錄自己當(dāng)年收入準(zhǔn)備的情況下,就立即加以實(shí)施了,。
接著的問(wèn)題就是,,為什么有的改革以漸進(jìn)式的方式進(jìn)行,甚至在漸進(jìn)式的名義下煙消云散,?而有的改革則是以迅雷不及掩耳之勢(shì),,以非常激進(jìn)的方式進(jìn)行?是人們經(jīng)常論證的一些不得不漸進(jìn)的改革條件在起作用,?比較一下公車改革和國(guó)企改制中的失業(yè)下崗,就可以看得很清楚。與國(guó)企改制中的失業(yè)下崗比較起來(lái),,公車改革其實(shí)應(yīng)當(dāng)是比較容易的:其一,,雖然車在某些情況下是生活必需品,但公車絕不是生活必需品,,大部分人不坐公車仍然可以上下班,。但對(duì)于失業(yè)下崗人員來(lái)說(shuō),工作或由工作所獲的那份收入?yún)s是必需的,,是“飯碗”,。一般地說(shuō),不涉及飯碗問(wèn)題的改革要更容易,,而涉及飯碗的改革要更復(fù)雜,,推進(jìn)則需更謹(jǐn)慎;其二,,公車改革即使是改掉了大量的公車,,還有許多替代辦法可以上班辦事,如乘坐出租車,,合坐單位公車,、自己開(kāi)私車等。而失業(yè)下崗不但直接意味著相關(guān)人員飯碗的破碎,,而且很難找到其他替代或補(bǔ)救辦法,。“從頭再來(lái)”,、“人生豪邁”等說(shuō)法,,不過(guò)是局外人的偽豪情。但盡管如此,,事實(shí)卻是,,更難進(jìn)行的改革卻以最快的速度進(jìn)行了,而相對(duì)容易的改革則推進(jìn)如此艱難,。
幾年前我曾寫過(guò)一篇文章,,題目是《改革:削特權(quán)還是減福利?》,,該文指出,,在最近這些年,我們改革中出現(xiàn)了一個(gè)明顯的傾向,,即凡是涉及減福利的,,都非常神速,而凡是涉及削特權(quán)的,,都進(jìn)展緩慢,。原因何在,?就在所涉及的對(duì)象不同。有人說(shuō),,進(jìn)入1990年代之后改革進(jìn)入困難時(shí)期,,是因?yàn)檫@時(shí)的改革要觸動(dòng)利益關(guān)系。其實(shí)這樣的說(shuō)法過(guò)于籠統(tǒng),。利益者,,首先要看是誰(shuí)的利益。失業(yè)下崗觸動(dòng)的不是利益嗎,?不但是利益,,而且是與生存相聯(lián)系的利益。公車改革當(dāng)然也觸動(dòng)利益,,但這種利益顯然談不上是生存利益,。而兩種利益的力量對(duì)比卻是不一樣的。就此而言,,改革中的更實(shí)質(zhì)問(wèn)題也許不在于漸進(jìn)還是激進(jìn),,而是有無(wú)公眾對(duì)改革的參與,公眾的參與能不能影響甚至決定改革的進(jìn)程,。在前兩年反思改革時(shí),,人們就提出了參與式改革的問(wèn)題,現(xiàn)在看來(lái),,這已經(jīng)是一個(gè)對(duì)改革命運(yùn)攸關(guān)的問(wèn)題了,。
再下來(lái),究竟什么是漸進(jìn)式改革,?什么是不改革,?漸進(jìn)式改革與不改革區(qū)別的標(biāo)志是什么?人們常常是在激進(jìn)式改革與漸進(jìn)式改革之間進(jìn)行爭(zhēng)論,,而在這樣的爭(zhēng)論中,,對(duì)改革的放棄與漸進(jìn)式改革往往被混為一談。分析公車改革的進(jìn)程,,我們大體可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)明顯的脈絡(luò):公車改革問(wèn)題提出,,有關(guān)討論或改革思路出現(xiàn),甚至有一些試探性性的方案出臺(tái),,但不久,,這些方案和思路很快就被束之高閣;公車改革由各個(gè)地方進(jìn)行試點(diǎn),,于是五花八門的車改方案競(jìng)相出臺(tái),,有的地方把公車拍賣,有的地方把公車組建出租車隊(duì)進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)營(yíng),,并對(duì)公務(wù)員用車實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼,,結(jié)果這種公車改革受到普遍的質(zhì)疑,;在普遍的質(zhì)疑聲中,公車改革陷于停頓,。
這里我們需要關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題是,,公車改革究竟是漸進(jìn)式改革,,還是沒(méi)有改革,?更進(jìn)一步的問(wèn)題是,我們?cè)趯?shí)踐上如何來(lái)區(qū)分漸進(jìn)式改革與不改革,?在這個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題上,,我認(rèn)為可以找到一個(gè)具體的判斷標(biāo)準(zhǔn),這就是,,區(qū)別漸進(jìn)式改革和不改革的具體標(biāo)準(zhǔn),,就是看有沒(méi)有關(guān)于改革的具體路線圖和時(shí)間表。如果有這種路線圖和時(shí)間表,,只是在推進(jìn)的方式上是漸進(jìn)的,,我們可以將其稱之為漸進(jìn)式改革;反之,,如果沒(méi)有具體路線圖和時(shí)間表,而只是告訴我們事情要慢慢來(lái),,不能急,我們就更有理由將其看作是一種托辭,。而公車改革,在很大程度上只能被看作是后者,。
行文至此,,我突然想起一件事情,。曾經(jīng)有位搞企業(yè)的朋友,,很嚴(yán)肅地提醒我,你可千萬(wàn)不要提倡什么公車改革,。我問(wèn)為什么,他說(shuō),,公車要真的改掉了,,我們的企業(yè)就遭殃了,。問(wèn)及為什么,,他說(shuō),,反正這些官員是要有車子坐的,如果公車改掉了,,我們企業(yè)就要準(zhǔn)備很多車子讓這些官員來(lái)借,。這位朋友的擔(dān)心無(wú)疑來(lái)自他的經(jīng)驗(yàn)和生活智慧。這個(gè)故事向我們又提出了一個(gè)關(guān)于公車改革,,甚至是整個(gè)改革的新問(wèn)題,,即改革的扭曲和走樣變形問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō),,在這個(gè)問(wèn)題上,,公車改革又給了我們足夠的教訓(xùn)。事實(shí)上,,在許多地方進(jìn)行的所謂 “貨幣化公車試點(diǎn)改革”中,,公務(wù)車改革已經(jīng)成為變相加薪。在某些試點(diǎn)地方,,處長(zhǎng)車補(bǔ)甚至達(dá)到農(nóng)村教師工資的6倍,。如果有人說(shuō),這樣的補(bǔ)償是必要的,,那需要反問(wèn)一句的是:在國(guó)企改制中,,我們是用這樣的補(bǔ)償邏輯來(lái)論證失業(yè)下崗人員嗎?
今年是中國(guó)改革開(kāi)放的30周年,。在這樣的一個(gè)歷史的點(diǎn)位上,,思想再解放,改革再出發(fā),,成為我們必然的選擇,。但在新的歷史條件下,改革的新的背景,,新的制約條件,,也是需要我們正視的。而公車改革,,無(wú)疑會(huì)在這方面給我們提供許多有益的啟示,。(孫立平)
(責(zé)編:吳頌潔)
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