四、變革土地管理體制的建議　　

土地是一種自然資源,，對人類生存具有保障功能,，政府有責(zé)任通過制度安排保證依附土地而生存的人實現(xiàn)土地保障的權(quán)利。在復(fù)雜的社會關(guān)系下,，如何保證公民公平利用或分享土地資源帶給人類的利益,，則是政府的職責(zé),，所以政府有責(zé)任通過制定和執(zhí)行積極而有效的公共政策,，為公民提供更多更好的公共產(chǎn)品。[6]這就要求作為全體人民代表的政府必須對土地行使政治控制權(quán)（即壟斷管理權(quán)）,，并獨占土地的所有權(quán),，以保證土地資源利用的效率與公平。然而,，在現(xiàn)行土地垂直管理體制下,，土地資源開發(fā)利用既無效率又缺乏公平，也帶來了糧食安全,、生態(tài)環(huán)境保護,、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等社會重大問題，甚至危及到人類生存,。因此,，在目前態(tài)勢下，必須變革中國土地管理體制,，其取向是：政府應(yīng)更新土地管理觀念,，培養(yǎng)“以人為本”、“地為民用”,、“以地養(yǎng)地”的意識[7],，制定有效利用土地資源的政策體系，基于公平與效率著力統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)土地資源,，并徹底退出土地利用的利益鏈,，回歸其管理職能，消除“土地財政”現(xiàn)象,，并按照“中央部門決策,、垂直機構(gòu)輔助、地方政府執(zhí)行,、督察機構(gòu)督辦”的方式,，建立中央督辦性的土地垂直管理體制,。為此，筆者建議,，可從以下方面變革土地管理體制：

1.再造土地垂直管理的府級關(guān)系

在“省管縣”公共權(quán)力重新分配的背景下,加強中央政府宏觀控制能力,，提高地方政府積極性與決策能力，適時再造土地垂直管理的府級關(guān)系,。也就是說,，在變革的過程中，中央政府應(yīng)重在立法層面,，完善土地管理的法律法規(guī)體系,，并在統(tǒng)籌全國土地資源及其功能分布的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(quán)（特別是農(nóng)地發(fā)展權(quán)）,，建立地方政府科學(xué)執(zhí)行土地利用規(guī)劃的“標(biāo)桿”,，變革區(qū)域政策，重構(gòu)績效評價與考核體系,，協(xié)調(diào)地方政府之間矛盾與沖突,，堅決退出土地微觀管理事務(wù)，切實賦予地方政府土地利用的執(zhí)行權(quán),，充分發(fā)揮其智慧,、調(diào)動其積極性；地方政府應(yīng)堅持對中央政府負(fù)責(zé)的態(tài)度,，以貫徹執(zhí)行中央政策為主責(zé),，統(tǒng)籌全省土地資源利用規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行中央核定的指標(biāo)以及主體功能區(qū)與土地發(fā)展權(quán)規(guī)劃,，落實中央制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃,，積極彌補法律法規(guī)體系、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等方面的缺陷,，徹底摒棄尋找“漏洞”,、“跑要”優(yōu)惠、注重政績等狹隘主義,。

2.建立健全土地法律法規(guī)體系

我國現(xiàn)行土地法律主要有《刑法》,、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》,、《農(nóng)村土地承包法》,、《城市規(guī)劃法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及一些土地使用暫行條例,，中央政府還應(yīng)該制定《土地法》,、《住宅法》、《農(nóng)地保護法》等基本法律，完善土地資源管理的法律法規(guī)體系,，明確界定土地違法行為及其責(zé)任,，建立嚴(yán)格的追懲責(zé)任制，避免違法收益大于其成本與風(fēng)險,，消除土地違法動機,，構(gòu)建保護耕地、抵御地方政府土地違法的制度屏障,，使土地管理的各項工作有法可依,、依法追懲，使土地管理走上法制化道路,。同時,，政府應(yīng)在統(tǒng)籌全國土地資源的基礎(chǔ)上，合理進行主體功能區(qū)規(guī)劃,，嚴(yán)格制定土地發(fā)展權(quán),，特別是農(nóng)地發(fā)展權(quán)，保障人們生活對土地的基本需求,，控制不合理的土地需求,，以保護耕地，保障國家糧食安全,。