二、現(xiàn)行土地管理體制下存在的問題我國現(xiàn)行的土地垂直管理體制,，在業(yè)務(wù)上,，土地職能部門接受上級(jí)部門“條條”式的垂直管理,；在行政上,，土地職能部門接受本級(jí)政府“塊塊”式的分級(jí)管理,；在人事和財(cái)政上,，由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)（省級(jí)以下土地管理部門的主要領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)和土地審批權(quán)上收至省級(jí)政府）,。這種土地管理體制實(shí)質(zhì)是督辦性的半垂直管理體制模式[3],，盡管在提高中央調(diào)控能力、加強(qiáng)土地統(tǒng)一管理等方面取到了重要作用,，但其運(yùn)行效率依然低下,，導(dǎo)致土地違法行為繁生與農(nóng)地非農(nóng)化嚴(yán)重等諸多問題，已危及到耕地與糧食安全,。

1.土地違法行為繁生

我國現(xiàn)行的土地垂直管理,，意在加強(qiáng)中央政府的管理權(quán)限，限制地方政府的權(quán)力,，以便統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì),、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展,，保障耕地與糧食安全。但這種垂直管理模式,，在縱向上,，由于過于強(qiáng)化中央政府管理土地的權(quán)限，而嚴(yán)重限制了地方政府的行政能力,，尤其使市縣政府處于“想管但無權(quán)管”,、“不管”又影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難境地，造成地方政府無所適從而嚴(yán)重挫傷了地方政府的積極性,，也造成了土地管理實(shí)踐的“條塊分割”而使中央與地方管理土地的矛盾凸現(xiàn),；在橫向上，由于土地垂直管理的業(yè)務(wù),、人事,、后勤保障等方面仍依賴于地方政府及其主管部門，造成垂直管理力度容易受地方左右,，使土地垂直管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)常常得不到地方政府的配合,，甚至在復(fù)雜的土地管理問題上，地方政府又常常以無權(quán)或不干涉為由而游離于問題之外,，使土地垂直管理過程相當(dāng)艱難,。在這種垂直管理體制下，不僅使土地管理的力度不夠,、行為不規(guī)范,，而且在土地的政府壟斷、出讓收益以及政績(jī)驅(qū)動(dòng)等諸多因素的影響下,，以地方政府為主導(dǎo)的占用濫用土地現(xiàn)象依然大量存在,，造成土地違法行為大量繁生,。盡管中央政府在不斷推出新的政策，加強(qiáng)土地垂直管理,，但往往是在政策實(shí)施初期,，違法用地案件有所下降，而隨著時(shí)間的推移,，政策會(huì)漸漸失效,，違法占用耕地的案件又快速上升，造成土地違法多次反復(fù),、屢禁不止,，并呈現(xiàn)“下移”傾向，導(dǎo)致土地管理領(lǐng)域出現(xiàn)有令不行,、有禁不止的現(xiàn)象（2001-2009年的全國土地違法案件的數(shù)據(jù)就是一個(gè)較好的佐證,，見表1）。因此,，現(xiàn)行的土地垂直管理體制,，在實(shí)踐中不僅使中央政府宏觀調(diào)控土地資源的能力受損，而且使土地違法行為難以從根本上根除,。