中央與地方之間的適當分工是現(xiàn)代政府治理的結構基礎。我國政府管理體制主要是以分級管理或屬地管理為基礎的,，在實踐過程中采取“雙重領導”體制：上級主管部門負責管理業(yè)務“事權”,，地方政府負責管理“人、財,、物”,，且納入同級紀檢部門和人大監(jiān)督。從1987年1月《海關法》頒布實施開始,，海關系統(tǒng)率先正式確立了垂直管理體制,。作為對地方政府公共管理職權范圍不斷擴張的回應，中央或省以下垂直管理不斷擴展,，許多人都寄望垂直管理克服地方公共治理中的各類問題,。
垂直管理體制改革利弊考
垂直管理體制的初衷是強化中央政府權威，既包括政令的執(zhí)行,，也包括中央對地方的監(jiān)督,。首先，強化中央政府的權威最明顯的意圖是確保政令暢通,，提高行政效率,。地方政府公共管理過程更多地受到本地利益影響,，有時會帶來地方與中央、地方與地方之間的利益沖突,。垂直管理可以幫助各系統(tǒng)擺脫屬地政府利益動機的干擾,，從整個國家和社會的公共利益需求出發(fā)制定公共政策。其次,，中央政府對公共事務的直接管理，意在減少垂管系統(tǒng)對屬地政府在“人,、財,、物”方面的依附，加強系統(tǒng)內(nèi)部的權力監(jiān)督,，從而防范與克制腐敗,。垂直管理在促進行政效率方面的積極意義是不容質疑的。從已有的實踐來看,，前期改革的核心內(nèi)容之一是放權地方政府,、激發(fā)市場活力。隨著地方政府之間發(fā)展競爭日益激烈,，地方政府不斷“因地制宜”突破中央政府政策底線以謀求區(qū)域競爭優(yōu)勢,。公共管理的區(qū)域差異過于懸殊而統(tǒng)一性不足，地方保護主義盛行必然導致市場分割和無序競爭,，最后是公共利益和公共精神碎片化,。在這種背景下，中央政府通過垂直管理回收公共權力與公共資源,，重建統(tǒng)一的市場與秩序,，整合社會資源服務于更廣泛的公共利益目標。垂直管理有效克服了地方政府發(fā)展競爭中的權力摩擦與利益沖突,，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的條件下重新確定了中央與地方之間的合理分工,。
但是，垂直管理體制卻不能保證公共權力規(guī)范,、廉潔地運行,。強化垂管系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的本意是以強化權力集中來克服權力運行過程中的偏差，包括腐敗問題,。相對獨立的垂管系統(tǒng)排除了來自屬地政府的外部干擾,，在系統(tǒng)內(nèi)部，下級公務人員對上級行政官員負責,，接受其監(jiān)督,，直至最高行政長官對中央政府負責。紀檢監(jiān)察機構以派駐的形式對垂管系統(tǒng)特別是其領導者加以監(jiān)督,。脫離了屬地黨委,、政府,、人大等部門的制約之后，垂管系統(tǒng)所面臨的監(jiān)督部門減少為系統(tǒng)內(nèi)上級部門和紀檢監(jiān)察駐派機構的內(nèi)部監(jiān)督,。很顯然,，垂直管理強化內(nèi)部監(jiān)督是以削弱外部監(jiān)督為代價的，其監(jiān)督制度設計的實質是集中公共權力,、排斥外在干預以實現(xiàn)更有力的內(nèi)部監(jiān)管,。該思路背后不可避免地伴隨著這樣的風險：權力集中并且封閉運行為腐敗與濫權提供了可能;單方面地強化內(nèi)部監(jiān)督而忽視了外部監(jiān)督對權力的制衡力量實質上放寬了對公共權力的監(jiān)督與制約。
監(jiān)督缺陷導致腐敗頻發(fā)
因為垂直管理體制在權力監(jiān)督方面的先天缺陷,，垂管系統(tǒng)各類腐敗案件時有發(fā)生,。與一般貪腐案件相比，垂管系統(tǒng)的腐敗案件整體上表現(xiàn)如下特點：
第一,，系統(tǒng)性集體腐敗,。垂管系統(tǒng)內(nèi)部層層對上負責，形成強勢領導與忠誠追隨者的利益集團,。領導者的職業(yè)操守與價值取向對整個組織文化產(chǎn)生決定性的影響,。如果系統(tǒng)內(nèi)主管官員涉及貪腐，往往上行下效,。與其它系統(tǒng)個別腐敗分子“單打獨斗”不同,，垂管系統(tǒng)往往出現(xiàn)一個腐敗官員帶動一個系統(tǒng)自上而下的集體腐敗。原鐵道部部長劉志軍在任時大權獨攬,，培植了一批自己的親信,。案發(fā)后，鐵路系統(tǒng)先后又有數(shù)位局級干部落馬,。
第二,，封閉的“獨立王國”里分贓。垂管系統(tǒng)對外相對封閉,，通過發(fā)展附屬事業(yè)單位實現(xiàn)各類公共服務自給自足,，盡量減少對其它行業(yè)系統(tǒng)的依賴。垂直管理體制賦予垂管系統(tǒng)權力運行的獨立地位,，擺脫了黨委,、政府、人大,、政協(xié)的約束;一些部門還利用行業(yè)發(fā)展的專業(yè)性拓寬與外界之間的信息不對稱,，規(guī)避新聞傳媒及社會輿論方面的監(jiān)督。垂管系統(tǒng)的封閉性排斥了橫向權力制約機制,，內(nèi)部分贓式的腐敗便有機會大行其道,。比如，河北省國稅局原副巡視員李兆昌，安排一家十幾人進入稅務系統(tǒng)上班,，把國稅變成了“家天下”,。
第三，腐敗潛伏期較長,。因為垂管系統(tǒng)權力集中,、封閉獨立，腐敗分子恣意濫權的行為往往不容易被外界察覺,，而系統(tǒng)內(nèi)部既得利益集團結構嚴密,，內(nèi)部揭發(fā)的可能性也被大大降低。垂管系統(tǒng)的腐敗可以較長時間潛伏,，最終養(yǎng)虎為患,，給系統(tǒng)公共管理乃至整個社會的秩序帶來很大的沖擊。
概括起來,，垂管系統(tǒng)的腐敗往往影響更為惡劣，偵破更為困難,。其原因不外乎兩條,，一是權力過于集中;二是獨立封閉，缺少外部監(jiān)督,。
治理垂管系統(tǒng)腐敗的制度設計
治理垂直管理系統(tǒng)的腐敗就是要利用垂直管理的效率優(yōu)勢而避免其腐敗風險,，在不改變垂管系統(tǒng)獨立運行的前提下，探索克制垂管系統(tǒng)腐敗的制度機制,。針對垂管系統(tǒng)腐敗的特點與體制根源,，治理垂管系統(tǒng)腐敗的制度設計可以包括三個層面：
首要的是建立權力制衡機制。公共權力運行絕對化,、集中化必然伴隨貪瀆腐敗的風險,，所以推行垂直管理的同時一定要加強權力的制約。垂直管理固然可以強化中央政府權威,，改進行政效率,，但是完全排斥外部監(jiān)督的做法顯然不可取。垂直管理系統(tǒng)公共權力可以擺脫地方政府的干擾,，獨立運行以提高執(zhí)行的統(tǒng)一與效率,，這與垂管系統(tǒng)接受屬地公共部門及社會橫向監(jiān)督并不矛盾。地方人大,、政協(xié)可以通過民主監(jiān)督的形式約束垂管系統(tǒng);司法機構在法制健全的前提下可以針對垂直管理系統(tǒng)的運行展開司法監(jiān)督,，如德國在憲法中對中央垂直管理機構的設置和人員管理作出了直接規(guī)定，垂直管理機構在編制,、經(jīng)費,、人事等方面均受到法律的有力約束;NGO、新聞傳媒以及網(wǎng)絡輿論也可以監(jiān)督垂直管理系統(tǒng)的權力運行，不過這一途徑對信息來源依賴程度較高,。
其次是建立信息公開機制,。獨立運行并非注定伴隨腐敗，讓公共權力透明運行是防止腐敗的根本出路之一,。如果可以明確垂直管理系統(tǒng)公共信息產(chǎn)權,，建立規(guī)范的信息公共制度，讓公共權力在透明的環(huán)境的獨立運行同樣也可以實現(xiàn)垂直管理系統(tǒng)的廉潔高效,。信息公開的關鍵部分包括行政審批,、涉及公共利益的重大決策(涉密的除外)、干部選拔任用,、三公消費,、公務員財產(chǎn)申報等相關信息的公開。
最后是改進監(jiān)督體制,。這里主要是指紀檢監(jiān)察領導體制改革,。相對于原有屬地管理(分級管理)體制，垂直管理的一個重要變化是將雙重領導體制改革為上級直接領導的單一領導體制,。與之相對應的,，紀檢監(jiān)察組織在垂管系統(tǒng)的派駐機構也應該施行單一領導，以垂直管理的紀檢監(jiān)察系統(tǒng)匹配海關,、鐵路等垂管系統(tǒng),。建議以后僅設立中央和省(市、區(qū))兩級紀檢監(jiān)察機構,，實行省(市,、區(qū))以下垂直，省(市,、區(qū))以下的紀檢監(jiān)察機構,，無論是政府部門內(nèi)部的，還是下級政府的,，都是派出機構,，都按照派駐機構改革的思路進行改革。紀檢監(jiān)察派駐機構的“人,、財,、物、事”全部脫離駐在部門,，確保紀檢監(jiān)察獨立的監(jiān)督地位,，由同一個內(nèi)部同體監(jiān)督轉變?yōu)橥獠慨愺w監(jiān)督，實現(xiàn)公共權力的真正制約,。
(作者為北京航空航天大學公共管理學院教授;清華大學公共管理學院博士后)注：本文為《人民論壇》雜志原創(chuàng)文章,，網(wǎng)絡轉載請為作者署名并注明“來源：《人民論壇》雜志”字樣,。書面轉載請聯(lián)系010-65363752或郵件至[email protected]。
