“尋租”空間是怎樣產(chǎn)生的
行政審批制度改革效果不彰原因是復(fù)雜的。
行政審批制度改革,，即使到現(xiàn)在,，也沒(méi)有完全到位，很多審批,，如項(xiàng)目審批是需要撤掉的,。在實(shí)踐中，項(xiàng)目審批,，往往需要一個(gè)過(guò)程,，而商機(jī)不待人，如果先審批,，然后開始,，往往商機(jī)已經(jīng)失去。所以,，實(shí)際上都是這么運(yùn)作的：先開始項(xiàng)目,，然后審批同時(shí)開始，一旦批準(zhǔn)了,，項(xiàng)目也已經(jīng)差不多可以運(yùn)作了,。這時(shí)，為了更好地開展項(xiàng)目,，就需要盡快得到批準(zhǔn),。恰在此時(shí)，負(fù)責(zé)審批的政府官員就有了尋租的空間,。對(duì)負(fù)責(zé)任的官員來(lái)說(shuō),，他們會(huì)加快審批服務(wù)。但是對(duì)于不負(fù)責(zé)任的官員來(lái)說(shuō),，就有了尋租的機(jī)會(huì),。所以，這樣的項(xiàng)目審批,，實(shí)際上是沒(méi)有必要的,。只要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了相關(guān)的評(píng)估，然后符合一些要求就可以了,。在這一過(guò)程中,，政府要做的是如何讓項(xiàng)目符合相關(guān)的要求，比如環(huán)境評(píng)估的要求,，消防的要求,，而不是僅僅給予審批合格或者不合格。
行政審批的很多項(xiàng)目缺乏監(jiān)督,，很容易給尋租提供空間,。比如一個(gè)建筑項(xiàng)目，比較容易出問(wèn)題的是容積率,。經(jīng)過(guò)審批制度改革,，申請(qǐng)資料的提交，審批流程的運(yùn)作,，都有了很規(guī)范的規(guī)則,，但是在這些看似規(guī)范的規(guī)則里，很多規(guī)則其實(shí)是形同虛設(shè),，只是好看而已,。比如行政審批大廳有監(jiān)督機(jī)制，有投訴機(jī)制,，但是企業(yè)一般不會(huì)去投訴的,，因?yàn)橐坏┩对V，可能投訴成功了,，但是項(xiàng)目失敗了,。對(duì)此，需要的不是無(wú)效的形式化的監(jiān)督,，需要的是消費(fèi)者實(shí)實(shí)在在的監(jiān)督,。所以，這時(shí)要做的,，不是審批流程的規(guī)范和監(jiān)督,，而應(yīng)該是審批結(jié)果本身的公開和透明。
行政審批是權(quán)力尋租,，還是公共服務(wù)
行政審批應(yīng)該把權(quán)力下放到基層的崗位,，讓其擁有權(quán)力，且承擔(dān)責(zé)任?，F(xiàn)在,，行政審批的權(quán)力往往不是配置給一線工作人員,，而是配置給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)不在一線,，于是,，行政審批中心往往是掛號(hào)，但不看病,，即使看病,，也不是真的看病。一線的工作人員沒(méi)有審批權(quán),，不在一線的領(lǐng)導(dǎo)有審批權(quán),，行政審批大廳設(shè)置的種種服務(wù)流程和監(jiān)督安排，勢(shì)必流于形式,。一線的工作人員有很多經(jīng)驗(yàn)和知識(shí),，但他們卻無(wú)權(quán)利用。領(lǐng)導(dǎo)在后方,，卻可以憑自己有限的接觸,，來(lái)隨意進(jìn)行審批。其結(jié)果是,，行政審批的組織化,，往往為了領(lǐng)導(dǎo)的目的服務(wù)，而不是為客戶服務(wù),，依法審批就很容易陷入依領(lǐng)導(dǎo)的意志來(lái)審批的漩渦之中,，尋租的利益鏈再次編織起來(lái)。
這時(shí),，應(yīng)該做的是,，領(lǐng)導(dǎo)人可以有權(quán)力，但要有審批的崗位,。領(lǐng)導(dǎo)和一線工作人員的關(guān)系是,，一線工作人員有其特定范圍內(nèi)的最高的審批權(quán)，而領(lǐng)導(dǎo)崗位也可以有特定范圍內(nèi)最高的審批權(quán),，或者復(fù)核權(quán),。但一旦在程序上設(shè)了適合領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)和復(fù)核權(quán)，一線的工作就是輔助性的,，責(zé)任就是領(lǐng)導(dǎo)的,。
審批權(quán)力的崗位化，崗位之間的權(quán)力和責(zé)任分工明確,，相互關(guān)系形成一個(gè)程序化的關(guān)系,，就可以約束審批權(quán)力的隨意性，減少其尋租的空間。
行政審批制度改革,，需要很多物理上的措施,。很多地方行政審批大廳，做到了顧客和公務(wù)員之間的平等理念,、平等設(shè)施,。但是，平等的理念,，平等的設(shè)施，轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊母窬?，卻依然有很大的難度,。在這里，公務(wù)員,，即使自稱是服務(wù)員,，他們也依然是公務(wù)員，哪怕是自稱人民的公仆,，人民也只會(huì)伺候他們,，而不是讓他們來(lái)伺候人民,。因此，這實(shí)際上是一種文化。行政審批到底是權(quán)力尋租,，還是公共服務(wù)，對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō),，顯然不會(huì)認(rèn)為自己是權(quán)力尋租者,，是在提供公共服務(wù)，但是如何真正成為公共服務(wù),，卻并不是任何措施可以解決的,。幾千年來(lái)的官本位文化，似乎在基因里,，就養(yǎng)成了權(quán)力尋租的文化,，而不是公共服務(wù)的文化。要把物理設(shè)施,，制度設(shè)計(jì),，法律條文，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的文化,，不可能是一天兩天的事情,。如果說(shuō)，審批權(quán)力的配置,，物理設(shè)施的安排,，還可以具體努力，文化的轉(zhuǎn)型,，卻需要等待歲月的蹉跎,。
當(dāng)然,，在市場(chǎng)化、全球化,、人口高度流動(dòng)的現(xiàn)代社會(huì)里,，舊的文化在加快消失，新文化在加速養(yǎng)成,。我們看到,，在市場(chǎng)化水平高、近距離參與全球化,，人口移民化水平比較高的東部地區(qū),，人們對(duì)權(quán)力的追求和看法，正在發(fā)生很大的變化,。
規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力介入審批的程序
顯然,，在不規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力介入，不規(guī)范的上級(jí)權(quán)力介入的情況下,，尋租的利益鏈條將不規(guī)則地延展開來(lái),，更加盤根錯(cuò)節(jié)，錯(cuò)綜復(fù)雜,，要砍斷它,，也更加困難。在這種情況下,，最容易想到的做法是,，禁止領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的介入，這是釜底抽薪的做法,，但實(shí)際上不可行,。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)畢竟是領(lǐng)導(dǎo)，他在程序上必須介入一線的審批權(quán),，所以,，要做的不是禁止，而是規(guī)范,。比如對(duì)某個(gè)項(xiàng)目審批,，領(lǐng)導(dǎo)可以打電話，可以遞條子,，也可以給出自己的建議,，但要說(shuō)明原因，填寫相應(yīng)的文書,，以表示他們的意見(jiàn)是認(rèn)真的,、正式的。而一線工作人員的責(zé)任依然是自己的，也就是說(shuō),，領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)可以作為參照,，但是一旦批準(zhǔn)了，領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)也依然只是參照,，除了錯(cuò)誤,，責(zé)任依然是一線工作人員的。這樣,，權(quán)力和責(zé)任就對(duì)稱了,，而且也可以公開監(jiān)督。
所以,，行政審批制度改革,，實(shí)際上是政府管理權(quán)力和責(zé)任的配置改革。從政府與市場(chǎng),、社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，政府不應(yīng)該事事審批,，而是只對(duì)有關(guān)公共利益的事項(xiàng)審批,，而且不是一般的、抽象的沒(méi)有具體內(nèi)容的審批,，而是具體的,、有特定內(nèi)容的審批。從政府內(nèi)部運(yùn)作來(lái)看,，各級(jí)政府之間的權(quán)力和責(zé)任,，領(lǐng)導(dǎo)和一線審批人員之間崗位權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系，都直接關(guān)系到審批權(quán)力如何正常運(yùn)作,，而且關(guān)系到尋租空間的大小,。權(quán)力和責(zé)任對(duì)稱，層級(jí)之間,，領(lǐng)導(dǎo)和一線工作人員之間關(guān)系明確,，權(quán)力和責(zé)任完整，那么尋租的空間,，從制度上來(lái)說(shuō),，就會(huì)大大下降，行政審批制度改革,，也就落實(shí)到位了,。
(作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授)
- 收藏
- 訂閱
- 發(fā)給好友
- 我來(lái)說(shuō)兩句
- 關(guān)閉此頁(yè)
- 【字號(hào) 大 中 小】
