“尋租”空間是怎樣產(chǎn)生的
行政審批制度改革效果不彰原因是復雜的,。
行政審批制度改革,，即使到現(xiàn)在，也沒有完全到位,，很多審批,，如項目審批是需要撤掉的。在實踐中,，項目審批,，往往需要一個過程，而商機不待人,，如果先審批,，然后開始，往往商機已經(jīng)失去,。所以,，實際上都是這么運作的：先開始項目，然后審批同時開始,，一旦批準了,，項目也已經(jīng)差不多可以運作了。這時,，為了更好地開展項目,，就需要盡快得到批準。恰在此時,，負責審批的政府官員就有了尋租的空間,。對負責任的官員來說,，他們會加快審批服務。但是對于不負責任的官員來說,，就有了尋租的機會,。所以，這樣的項目審批,，實際上是沒有必要的,。只要對項目進行了相關(guān)的評估，然后符合一些要求就可以了,。在這一過程中,，政府要做的是如何讓項目符合相關(guān)的要求，比如環(huán)境評估的要求,，消防的要求,，而不是僅僅給予審批合格或者不合格。
行政審批的很多項目缺乏監(jiān)督,，很容易給尋租提供空間,。比如一個建筑項目，比較容易出問題的是容積率,。經(jīng)過審批制度改革，申請資料的提交,，審批流程的運作,，都有了很規(guī)范的規(guī)則，但是在這些看似規(guī)范的規(guī)則里,，很多規(guī)則其實是形同虛設(shè),，只是好看而已。比如行政審批大廳有監(jiān)督機制,，有投訴機制,，但是企業(yè)一般不會去投訴的，因為一旦投訴,，可能投訴成功了,，但是項目失敗了。對此,，需要的不是無效的形式化的監(jiān)督,，需要的是消費者實實在在的監(jiān)督。所以,，這時要做的,，不是審批流程的規(guī)范和監(jiān)督，而應該是審批結(jié)果本身的公開和透明,。
行政審批是權(quán)力尋租,，還是公共服務
行政審批應該把權(quán)力下放到基層的崗位，讓其擁有權(quán)力，且承擔責任?，F(xiàn)在,，行政審批的權(quán)力往往不是配置給一線工作人員，而是配置給各級領(lǐng)導,。領(lǐng)導不在一線,，于是，行政審批中心往往是掛號,，但不看病,，即使看病，也不是真的看病,。一線的工作人員沒有審批權(quán),，不在一線的領(lǐng)導有審批權(quán)，行政審批大廳設(shè)置的種種服務流程和監(jiān)督安排,，勢必流于形式,。一線的工作人員有很多經(jīng)驗和知識，但他們卻無權(quán)利用,。領(lǐng)導在后方,，卻可以憑自己有限的接觸，來隨意進行審批,。其結(jié)果是,，行政審批的組織化，往往為了領(lǐng)導的目的服務,，而不是為客戶服務,，依法審批就很容易陷入依領(lǐng)導的意志來審批的漩渦之中，尋租的利益鏈再次編織起來,。
這時,，應該做的是，領(lǐng)導人可以有權(quán)力,，但要有審批的崗位,。領(lǐng)導和一線工作人員的關(guān)系是，一線工作人員有其特定范圍內(nèi)的最高的審批權(quán),，而領(lǐng)導崗位也可以有特定范圍內(nèi)最高的審批權(quán),，或者復核權(quán)。但一旦在程序上設(shè)了適合領(lǐng)導的審批權(quán)和復核權(quán),，一線的工作就是輔助性的,，責任就是領(lǐng)導的。
審批權(quán)力的崗位化,，崗位之間的權(quán)力和責任分工明確,，相互關(guān)系形成一個程序化的關(guān)系,，就可以約束審批權(quán)力的隨意性，減少其尋租的空間,。
行政審批制度改革,，需要很多物理上的措施。很多地方行政審批大廳,，做到了顧客和公務員之間的平等理念,、平等設(shè)施。但是,，平等的理念,，平等的設(shè)施，轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊母窬?，卻依然有很大的難度,。在這里，公務員,，即使自稱是服務員,，他們也依然是公務員，哪怕是自稱人民的公仆,，人民也只會伺候他們,，而不是讓他們來伺候人民。因此,，這實際上是一種文化,。行政審批到底是權(quán)力尋租，還是公共服務,，對于公務員來說，顯然不會認為自己是權(quán)力尋租者,，是在提供公共服務,，但是如何真正成為公共服務，卻并不是任何措施可以解決的,。幾千年來的官本位文化,，似乎在基因里，就養(yǎng)成了權(quán)力尋租的文化,，而不是公共服務的文化,。要把物理設(shè)施，制度設(shè)計,，法律條文,，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜盏奈幕豢赡苁且惶靸商斓氖虑?。如果說,，審批權(quán)力的配置,，物理設(shè)施的安排，還可以具體努力,，文化的轉(zhuǎn)型,，卻需要等待歲月的蹉跎。
當然,，在市場化,、全球化、人口高度流動的現(xiàn)代社會里,，舊的文化在加快消失,，新文化在加速養(yǎng)成。我們看到,，在市場化水平高,、近距離參與全球化，人口移民化水平比較高的東部地區(qū),，人們對權(quán)力的追求和看法,，正在發(fā)生很大的變化。
規(guī)范領(lǐng)導權(quán)力介入審批的程序
顯然,，在不規(guī)范的領(lǐng)導權(quán)力介入,，不規(guī)范的上級權(quán)力介入的情況下，尋租的利益鏈條將不規(guī)則地延展開來,，更加盤根錯節(jié),，錯綜復雜，要砍斷它,，也更加困難,。在這種情況下，最容易想到的做法是,，禁止領(lǐng)導權(quán)力的介入,，這是釜底抽薪的做法，但實際上不可行,。因為領(lǐng)導畢竟是領(lǐng)導,，他在程序上必須介入一線的審批權(quán)，所以,，要做的不是禁止,，而是規(guī)范。比如對某個項目審批,，領(lǐng)導可以打電話,，可以遞條子，也可以給出自己的建議,，但要說明原因,，填寫相應的文書,，以表示他們的意見是認真的、正式的,。而一線工作人員的責任依然是自己的,，也就是說，領(lǐng)導的意見可以作為參照,，但是一旦批準了,，領(lǐng)導的意見也依然只是參照，除了錯誤,，責任依然是一線工作人員的,。這樣，權(quán)力和責任就對稱了,，而且也可以公開監(jiān)督,。
所以，行政審批制度改革,，實際上是政府管理權(quán)力和責任的配置改革,。從政府與市場、社會的關(guān)系來看,，政府不應該事事審批,，而是只對有關(guān)公共利益的事項審批，而且不是一般的,、抽象的沒有具體內(nèi)容的審批,，而是具體的、有特定內(nèi)容的審批,。從政府內(nèi)部運作來看,，各級政府之間的權(quán)力和責任，領(lǐng)導和一線審批人員之間崗位權(quán)力和責任的關(guān)系,，都直接關(guān)系到審批權(quán)力如何正常運作,，而且關(guān)系到尋租空間的大小。權(quán)力和責任對稱,，層級之間，領(lǐng)導和一線工作人員之間關(guān)系明確,，權(quán)力和責任完整,，那么尋租的空間，從制度上來說,，就會大大下降,，行政審批制度改革，也就落實到位了,。
(作者為中國人民大學公共管理學院教授)
