“尋租”空間是怎樣產生的
行政審批制度改革效果不彰原因是復雜的,。
行政審批制度改革,，即使到現在,，也沒有完全到位,，很多審批，如項目審批是需要撤掉的,。在實踐中,，項目審批，往往需要一個過程,，而商機不待人,，如果先審批，然后開始,，往往商機已經失去,。所以，實際上都是這么運作的：先開始項目,，然后審批同時開始,，一旦批準了，項目也已經差不多可以運作了,。這時,，為了更好地開展項目，就需要盡快得到批準,。恰在此時,，負責審批的政府官員就有了尋租的空間。對負責任的官員來說,，他們會加快審批服務,。但是對于不負責任的官員來說，就有了尋租的機會,。所以,，這樣的項目審批，實際上是沒有必要的,。只要對項目進行了相關的評估,，然后符合一些要求就可以了,。在這一過程中，政府要做的是如何讓項目符合相關的要求,，比如環(huán)境評估的要求,，消防的要求，而不是僅僅給予審批合格或者不合格,。
行政審批的很多項目缺乏監(jiān)督,，很容易給尋租提供空間。比如一個建筑項目,，比較容易出問題的是容積率,。經過審批制度改革，申請資料的提交,，審批流程的運作，都有了很規(guī)范的規(guī)則,，但是在這些看似規(guī)范的規(guī)則里,，很多規(guī)則其實是形同虛設，只是好看而已,。比如行政審批大廳有監(jiān)督機制,，有投訴機制，但是企業(yè)一般不會去投訴的,，因為一旦投訴,，可能投訴成功了，但是項目失敗了,。對此,，需要的不是無效的形式化的監(jiān)督，需要的是消費者實實在在的監(jiān)督,。所以,，這時要做的，不是審批流程的規(guī)范和監(jiān)督,，而應該是審批結果本身的公開和透明,。
行政審批是權力尋租，還是公共服務
行政審批應該把權力下放到基層的崗位,，讓其擁有權力,，且承擔責任。現在,，行政審批的權力往往不是配置給一線工作人員,，而是配置給各級領導。領導不在一線,，于是,，行政審批中心往往是掛號,，但不看病，即使看病,，也不是真的看病,。一線的工作人員沒有審批權，不在一線的領導有審批權,，行政審批大廳設置的種種服務流程和監(jiān)督安排,，勢必流于形式。一線的工作人員有很多經驗和知識,，但他們卻無權利用,。領導在后方，卻可以憑自己有限的接觸,，來隨意進行審批,。其結果是，行政審批的組織化,，往往為了領導的目的服務,，而不是為客戶服務，依法審批就很容易陷入依領導的意志來審批的漩渦之中,，尋租的利益鏈再次編織起來,。
這時，應該做的是,，領導人可以有權力,，但要有審批的崗位。領導和一線工作人員的關系是,，一線工作人員有其特定范圍內的最高的審批權,，而領導崗位也可以有特定范圍內最高的審批權，或者復核權,。但一旦在程序上設了適合領導的審批權和復核權,，一線的工作就是輔助性的，責任就是領導的,。
審批權力的崗位化,，崗位之間的權力和責任分工明確，相互關系形成一個程序化的關系,，就可以約束審批權力的隨意性,，減少其尋租的空間。
行政審批制度改革,，需要很多物理上的措施,。很多地方行政審批大廳，做到了顧客和公務員之間的平等理念,、平等設施,。但是,，平等的理念，平等的設施,，轉變?yōu)槠降鹊母窬?，卻依然有很大的難度。在這里,，公務員,，即使自稱是服務員，他們也依然是公務員,，哪怕是自稱人民的公仆,，人民也只會伺候他們，而不是讓他們來伺候人民,。因此,，這實際上是一種文化。行政審批到底是權力尋租,，還是公共服務,，對于公務員來說，顯然不會認為自己是權力尋租者,，是在提供公共服務，但是如何真正成為公共服務,，卻并不是任何措施可以解決的,。幾千年來的官本位文化，似乎在基因里,，就養(yǎng)成了權力尋租的文化,，而不是公共服務的文化。要把物理設施,，制度設計,，法律條文，轉變?yōu)楣卜盏奈幕?，不可能是一天兩天的事情,。如果說，審批權力的配置,，物理設施的安排,，還可以具體努力，文化的轉型,，卻需要等待歲月的蹉跎,。
當然，在市場化,、全球化,、人口高度流動的現代社會里,，舊的文化在加快消失，新文化在加速養(yǎng)成,。我們看到,，在市場化水平高、近距離參與全球化,，人口移民化水平比較高的東部地區(qū),，人們對權力的追求和看法，正在發(fā)生很大的變化,。
規(guī)范領導權力介入審批的程序
顯然,，在不規(guī)范的領導權力介入，不規(guī)范的上級權力介入的情況下,，尋租的利益鏈條將不規(guī)則地延展開來,，更加盤根錯節(jié)，錯綜復雜,，要砍斷它,，也更加困難。在這種情況下,，最容易想到的做法是,，禁止領導權力的介入，這是釜底抽薪的做法,，但實際上不可行,。因為領導畢竟是領導，他在程序上必須介入一線的審批權,，所以,，要做的不是禁止，而是規(guī)范,。比如對某個項目審批,，領導可以打電話，可以遞條子,，也可以給出自己的建議,，但要說明原因，填寫相應的文書,，以表示他們的意見是認真的,、正式的。而一線工作人員的責任依然是自己的,，也就是說,，領導的意見可以作為參照，但是一旦批準了，領導的意見也依然只是參照,，除了錯誤,，責任依然是一線工作人員的。這樣,，權力和責任就對稱了,，而且也可以公開監(jiān)督。
所以,，行政審批制度改革,，實際上是政府管理權力和責任的配置改革。從政府與市場,、社會的關系來看,，政府不應該事事審批，而是只對有關公共利益的事項審批,，而且不是一般的,、抽象的沒有具體內容的審批，而是具體的,、有特定內容的審批,。從政府內部運作來看，各級政府之間的權力和責任,，領導和一線審批人員之間崗位權力和責任的關系,，都直接關系到審批權力如何正常運作，而且關系到尋租空間的大小,。權力和責任對稱,，層級之間，領導和一線工作人員之間關系明確,，權力和責任完整，那么尋租的空間,，從制度上來說,，就會大大下降，行政審批制度改革,，也就落實到位了,。
(作者為中國人民大學公共管理學院教授)
