評述話題：如何斬斷審批“尋租”利益鏈
評述由頭：近來有輿論認為，行政審批制度改革的效果并不明顯,，部分高官落馬多跟審批權(quán)力“尋租”有關(guān),，以“紅頭文件”設(shè)置行政審批項目呈明顯增加和回流趨勢。實際上,，以減少項目數(shù)量為目的的行政審批制度改革,，沒有也不可能縮小權(quán)力尋租的范圍，更遑論清除行政審批過程中的腐敗,。行政審批制度改革的推進為何如此之難,，審批背后到底存在著什么樣的利益鏈條，如何才能斬斷它?
審批“尋租”新特點
如今的行政審批“尋租”這一頑疾呈現(xiàn)出以下特點：
一是 “紅頭文件”設(shè)置行政審批項目呈明顯增加和回流趨勢,。雖然在《行政許可法》實施之后,，我國對“紅頭文件”進行過一次全面的清理。但是,，在對“紅頭文件”尚未形成一個有效監(jiān)督制度之前,，一些地方政府通過“紅頭文件”使得部分被清理的行政審批項目死灰復(fù)燃，且這些“紅頭文件”受到了地方黨政權(quán)力的庇護,，即使在行政訴訟,、行政復(fù)議中也被認為合法有效。如一些原本已向民營企業(yè)開放的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,，在不少地方仍然是民營企業(yè)無法涉入的“禁區(qū)”,。
二是行政審批權(quán)集中導(dǎo)致集中腐敗。由于行政審批中的腐敗現(xiàn)象不斷被揭開,，引發(fā)高層制定了一系列反腐敗的對策,。如審批權(quán)向上一級行政機關(guān)集中，向少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)集中,。殊不知,，這樣的行政審批權(quán)集中，卻容易導(dǎo)致更大的腐敗,。在行政審批中大案,、要案不斷被查獲，一個單位中主要領(lǐng)導(dǎo)干部“前赴后繼”地腐敗,，在相當程度上可以說是這種對策的惡果,。這也應(yīng)驗了“絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”之真理。
三是收買專家論證意見,。在一些需要專家論證的行政審批項目上,，行政審批機關(guān)與申請方聯(lián)手收買專家意見,，對于收買不成的專家，會找各種借口將他排除在專家組之外,。許多建設(shè)項目中環(huán)境評估報告引發(fā)民眾強烈抗議,，無不與這種腐敗有關(guān)。這種“聯(lián)手”腐敗嚴重損害了公共利益和第三人利益,，進而也影響社會穩(wěn)定,。
四是透明度、規(guī)范化,、針對性有待進一步的提高,。清理掉的審批項目多是些涉及面窄、與百姓生活相關(guān)度低的項目,，而涉及面寬,、與百姓生活息息相關(guān)的項目依然不肯放松管理。
審批項目重新“上崗”背后
《行政許可法》無論從思想觀念還是制度設(shè)計上,，與現(xiàn)代法治理念基本一致,。但是，在《行政許可法》實施前后,，至少有以下幾個事實足見政府對行政審批制度的“偏愛”：通過發(fā)布《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》,，在依照《行政許可法》規(guī)定已經(jīng)失效的部門規(guī)章所設(shè)定的行政審批項目中，又恢復(fù)實施了其中的500項,。通過《關(guān)于清理行政審批項目的通知》等規(guī)范性文件,，創(chuàng)造出了與許可相平行的“審批”、“核準”,、“審核”,、“備案”等概念?！缎姓S可法》實施之后,，政府利用這些概念將原本應(yīng)當受《行政許可法》規(guī)范的行政行為排除在該法律規(guī)范之外，導(dǎo)致當下在行政管理中客觀上存在著不受《行政許可法》規(guī)范的所謂的“行政審批”,。在這類行政行為中,，政府擁有相當大的行政裁量權(quán)，相關(guān)的規(guī)定不僅法律位價低,，且許多規(guī)定是不公開的“紅頭文件”,。
行政審批存在的問題在于：分割部門利益。一些具有管理,、經(jīng)營雙重職能的部門,，如交通、鐵路,、民航,、銀行,、保險等，為了維護本部門的壟斷利益,，不斷提升“準入”條件,，以排擠競爭對手。民營企業(yè)在海洋開發(fā)等本已開放的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中遇到的“玻璃門”現(xiàn)象就是一個例證,。2010年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干意見》，從實施情況看,，這個文件只不過是民營企業(yè)的一個“畫餅”而已,。地方利益保護。一些地方政府利用“紅頭文件”設(shè)置準運證,、準銷證等行政審批項目,，排擠外地優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進入本地。如有的地方規(guī)定,，購買本地三力機車有限公司生產(chǎn)的摩托車的給予上牌照,，購買外地廠家的則不予上牌照。
制度是為人辦事用的,，原則上是越簡單越好?，F(xiàn)在所謂的“制度創(chuàng)新”，需要我們警惕一種不好的傾向：鞏固和擴大部門利益,，或者人為堆砌制度,，以為制度越多越好。好的制度是低成本運作的制度,。如果一個企業(yè)經(jīng)營者需要花大量的時間與政府打交道,，比如說應(yīng)酬，那就說明我們的制度是有問題的,，而不僅僅是一個政府管得太多的問題,。雖然自2001年以來行政審批制度改革一波接一波，從公開的報道看,，行政審批制度改革也是碩果累累,，但是，這些僅僅出于行政機關(guān)單方面的“報喜”,，卻不能否定從個案中暴露出來的“尋租”等事實的大量存在,。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中的行政審批權(quán)，以權(quán)謀私,，權(quán)錢交易,，這幾乎成為每一個走上犯罪道路的領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)律。行政審批改革不能止于取消了多少審批項目,，而是應(yīng)當摒棄承載于行政審批之中的權(quán)力觀念,。
為什么行政審批項目一批又一批取消,，但一個又一個靜悄悄地重新“上崗”呢?根本原因是“管”字當頭的權(quán)力觀念病灶在現(xiàn)有體制中不斷復(fù)發(fā)。當然,，這樣的現(xiàn)狀與中國政府主導(dǎo)型的改革之間具有相當密切的關(guān)系,。當政府控制了改革進程之后，一切旨在削減(弱)政府權(quán)力的改革方案經(jīng)常在政府工作的流程中被梗死,。政府職能的轉(zhuǎn)變,，在相當程度上取決于政府是否肯放棄不適宜市場經(jīng)濟、民主政治發(fā)展的各種行政審批,。如果政府的職能部門死死守住已有的利益“高地”,，并想著法子不斷地生出更多的行政審批項目，那么,，社會將會漸漸死水一潭,，失去活力。
審批“尋租”的實質(zhì)
行政審批是公權(quán)力介入利益分配的過程,?；谌说睦罕拘裕恳粋€利益主體在這個過程中都會展開博弈,，以求得自己利益的最大化,。如果這種博弈限于法律框架之內(nèi)，那是一種推動社會進步的力量,。但是,，正如馬克思所說：“如果有 10%的利潤，資本就會保證到處被使用;有20%的利潤,，資本就能活躍起來;有50%的利潤,，資本就會鋌而走險;為了100%的利潤，資本就敢踐踏一切人間法律;有300%以上的利潤,，資本就敢犯任何罪行,，甚至去冒絞首的危險?！痹诶娴恼T使下,，經(jīng)營者通過行賄等不法手段俘獲行政部門中的執(zhí)權(quán)者。行政審批原本是計劃經(jīng)濟體制下政府管理經(jīng)濟和資源配置的重要手段,，它的詬病主要是權(quán)力尋租,。在市場經(jīng)濟形成過程中，由于政治體制的嚴重滯后,，即使在《行政許可法》實施之后,，政府仍然執(zhí)“審批”之權(quán)不肯松手，并想方設(shè)法為其合法化。如在行政許可之外創(chuàng)造出一個“行政審批項目”,，以避開《行政許可法》的規(guī)范,。這種與市場經(jīng)濟內(nèi)在邏輯格格不入的制度，竟然被不斷強化,，實在令人費解,。公權(quán)力的傲慢與狂妄都與之有關(guān)。
經(jīng)過30年的改革之后,，利益格局錯綜復(fù)雜的勢態(tài)已經(jīng)基本形成,，在國家、集體之外,，已經(jīng)形成了許許多多獨立的利益主體,。這種勢態(tài)或多或少地改變了今后改革的模式：從原有的“命令與遵從”到“利益交換”。如在行政審批過程中申請人及利害關(guān)系人的參與,，本質(zhì)上是一種利益交換的過程。行政審批制度上的漏洞,，有時使參與質(zhì)變成為行政審批機關(guān)的一種利益“拍賣”,。行政體制改革的滯后，為行政審批中的利益博弈提供了“合法”的空間,，而“維穩(wěn)”的政治正確則進一步強化了行政審批向鞏固,、擴大行政權(quán)力的方向回歸。在這兩種制度性因素尚未消解之前,，依附于行政審批之上的利益博弈就不可能被剝?nèi)?。假如我們今天面對這兩種制度性因素感到無能為力的話，那么嘗試一下“公開”或許可以產(chǎn)生柳暗花明的效果,。將行政審批的過程以最大限度地公開于公眾的監(jiān)督之下,，或許會讓尋租者的利益追逐有所收斂。
(作者為浙江大學法學院教授,、博導(dǎo))
責編/徐艷紅 美編/石玉
