“縣治則國治，縣安則國安,?！表樀碌目h級(jí)政府改革對(duì)奠定國家的基礎(chǔ)改革具有重要意義。本文作者系“順德深化行政管理體制改革研究”項(xiàng)目組組長,，文章代表了作者對(duì)順德改革的新認(rèn)識(shí),。
在最近兩年的地方政府機(jī)構(gòu)改革中，順德作為一個(gè)縣級(jí)政府,，果敢地站在改革的前沿,，建立了大部門管理體制，有效地破解了影響經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一些深層次的體制性,、結(jié)構(gòu)性,、制度性難題。如果說中央在2008年《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中還只是提出“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”的話,，那么在2011年的“十二五”規(guī)劃綱要中,，則明確提出“堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革”。從“探索實(shí)行”到 “堅(jiān)定推進(jìn)”,，表明中央認(rèn)識(shí)到大部門制改革業(yè)已成為必然趨勢,。為此，進(jìn)一步梳理順德的大部門制改革基本做法和主要特點(diǎn),，闡述它為全國縣級(jí)政府深化政治與行政體制改革提供的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和意義,，是十分有益的。
順德大部門制改革的基本做法
各國的現(xiàn)代政府,，普遍建立于資產(chǎn)階級(jí)革命勝利之后,。當(dāng)今世界，無論哪國的中央政無論是哪一國的中央政府或地方政府,，都要根據(jù)其擔(dān)負(fù)的管理職能,，設(shè)置部門機(jī)構(gòu)，并由此決定其機(jī)構(gòu)的數(shù)量多少和規(guī)模大小,。設(shè)置政府機(jī)構(gòu),，一般有小部門制與大部門制兩種類型,。小部門制，即小部門體制,，也簡稱小部制,，其特征是“小職能、窄領(lǐng)域,、多機(jī)構(gòu)”,，部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大,、專業(yè)分工細(xì),、職能交叉多。大部門制,，即大部門體制,，也簡稱大部制，它與小部制恰好相反,，是一種政府實(shí)施綜合管理的組織體制,，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域,、少機(jī)構(gòu)”,，政府的部門應(yīng)加大橫向覆蓋的范圍，將類似職能盡量集中在一個(gè)大的部門之中,，從而使管理范圍廣,，職能綜合性強(qiáng)，機(jī)構(gòu)之間扯皮少,。兩種類型,，不存在絕對(duì)的錯(cuò)誤與正確之分。一般而言,，在工業(yè)化的初始階段,，為了履行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理職能，政府是按小部制設(shè)置機(jī)構(gòu)的,，比較有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,；而在工業(yè)化逐步成長成熟或?qū)崿F(xiàn)之后，政府則要轉(zhuǎn)向按大部制設(shè)置機(jī)構(gòu),。當(dāng)代發(fā)達(dá)國家,，就是按照大部制的原則和要求設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的。作為中央政府,，設(shè)立機(jī)構(gòu)不超過20個(gè),，如新西蘭19個(gè)，美國15個(gè),，英國18個(gè),，俄羅斯16個(gè),，日本12個(gè)；州（?。┮患?jí)大約15個(gè)左右；郡（縣）一級(jí)大約10個(gè)左右,。
在中國最近的新一輪政府機(jī)構(gòu)改革之前,，各級(jí)政府實(shí)行的仍然是小部門體制。以縣一級(jí)為例,，縣級(jí)機(jī)構(gòu)一般設(shè)有40—50個(gè),，如順德就設(shè)有41個(gè)機(jī)構(gòu)。由于部門機(jī)構(gòu)過多,，形成職能交叉,、權(quán)責(zé)脫節(jié)，既造成部門之間推諉扯皮,，又導(dǎo)致政出多門,，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理,。因此,，適應(yīng)著中國現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立完善的需要，有必要確立大部制的原則,，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,。
順德在本次的地方政府機(jī)構(gòu)改革中，于2009年9月16日公布了大部制改革的“三定”方案,，對(duì)現(xiàn)有的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合優(yōu)化,。黨政系統(tǒng)共綜合設(shè)置了16個(gè)工作部門，其中黨委部門6個(gè)：紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān),、區(qū)委辦公室,、組織部、宣傳部,、政法委員會(huì),、社會(huì)工作部；政府部門10個(gè)：發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局,、經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局,、教育局、民政宗教和外事僑務(wù)局,、公安局,、國土城建和水利局、文體旅游局,、衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育局,、政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局,、環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局。另設(shè)有一些歸口管理法定執(zhí)行機(jī)構(gòu),，如城市管理行政執(zhí)法局歸口環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局,，企業(yè)投資服務(wù)局歸口經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局，安全生產(chǎn)執(zhí)法局和市場公平交易局歸口經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局,，行政審批管理局歸口辦公室,，社會(huì)保障基金管理局歸口經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局。從41個(gè)機(jī)構(gòu)到16個(gè)機(jī)構(gòu),，順德的政府機(jī)構(gòu)改革確實(shí)遵循了大部門制的管理趨勢和本質(zhì)要求,，是按著大教育,、大衛(wèi)生,、大文化、大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì),、大社會(huì)管理,、大公共服務(wù)的理念而構(gòu)思的產(chǎn)物。由于具有真實(shí)的創(chuàng)新性,，順德的大部制改革被媒體譽(yù)為猶如“石破天驚”,，引發(fā)了全國的關(guān)注。
順德大部門制改革的主要特點(diǎn)
順德的大部制改革,，既遵循了國外通行的規(guī)律,，但又不是照著西方國家的葫蘆來畫瓢的。中國和西方發(fā)達(dá)國家的國情不同,，最明顯的如：在行政層級(jí)中黨政機(jī)構(gòu)并存,。此外，中國還沒有完全實(shí)現(xiàn)工業(yè)化,，市場經(jīng)濟(jì)還不完全成熟,，公民意識(shí)有待加強(qiáng)和提高，社會(huì)管理任務(wù)仍然十分繁重,，權(quán)力過分集中的弊端尚未完全克服,，等等。順德的大部制改革,，很好地將中國特色社會(huì)主義和大部制共同原則結(jié)合起來,，解決了很多難題，呈現(xiàn)出新特點(diǎn),。
第一,，妥善解決了黨政關(guān)系問題，實(shí)現(xiàn)了以黨領(lǐng)政,、黨政聯(lián)動(dòng)新模式,。在機(jī)構(gòu)改革中,，如何處理好黨政關(guān)系，能不能把黨委,、政府系統(tǒng)之間同類職責(zé)的機(jī)構(gòu)加以合并設(shè)置,，一直是最難的問題。就是到了現(xiàn)在,，全國其他地方也還是止步于此，例如：辦公室仍然按黨,、政分設(shè)，組織人事部門也仍然組織部與人事部門分設(shè),?？上驳氖牵樀伦龀隽送黄?。黨委不設(shè)置與政府對(duì)口的部門,，工作密切聯(lián)系的部門，則合署辦公,，例如,，黨委辦與政府辦合署辦公；組織部與人事局以及編制辦合署辦公,；宣傳部和文體廣電新聞出版局合署辦公；社會(huì)工作部和統(tǒng)戰(zhàn)部,、工會(huì),、共青團(tuán)、婦聯(lián),、殘聯(lián)等合署辦公,；民族宗教和外事僑務(wù)局同僑聯(lián)合署辦公；政法委員會(huì)和司法局合署辦公,；創(chuàng)新性地實(shí)現(xiàn)了以黨領(lǐng)政、黨政聯(lián)動(dòng),，開創(chuàng)了黨政同體,、同心共治的新治理模式。
第二,，妥善地解決了權(quán)力過分集中的問題，實(shí)現(xiàn)了決策權(quán),、執(zhí)行權(quán),、監(jiān)督權(quán)的相對(duì)分離,。從橫向權(quán)能上分析，將權(quán)力劃分為決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán),，是一個(gè)客觀規(guī)律和事實(shí)。對(duì)政府管理而言,，如果把三權(quán)合一,，同一個(gè)政府機(jī)構(gòu)既當(dāng)“組織員”,，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”,，還當(dāng)“裁判員”，弊端實(shí)在太多,。由此,，必須把三權(quán)分離，既相互制約又相互協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在,，西方國家以及香港、新加坡等,，在政府管理中就實(shí)行了決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離,，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制,。針對(duì)我國目前普遍存在著行政權(quán)力“三合一”的情況，順德大膽提出“決策民主化和扁平化,、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化,、監(jiān)督外部化和獨(dú)立化”，“決策權(quán)上移,、執(zhí)行權(quán)下移,、監(jiān)督權(quán)外移”的新理路，其具體做法是：一是將決策權(quán)分為政策制定權(quán)和政策審定權(quán),，分別交予“四套班子”和黨政局級(jí)部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議,，這是決策權(quán)的集中化和上移；二是將執(zhí)行權(quán)交予局級(jí)部門下屬的股（科,、室）和法定獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,，這是執(zhí)行權(quán)的專業(yè)化和下移；三是將監(jiān)督權(quán)交予紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)和政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局,，相對(duì)于其他行政部門而言,，是獨(dú)立化和外移，同時(shí),，也強(qiáng)調(diào)行政體制外的監(jiān)督,，包括強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。順德建立黨政決策權(quán),、執(zhí)行權(quán),、監(jiān)督權(quán)既分工清晰又統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高效運(yùn)行新機(jī)制，比較好地解決了權(quán)力過分集中和缺乏監(jiān)督的問題,。
第三,，妥善解決了只重經(jīng)濟(jì)不重社會(huì)的問題，實(shí)現(xiàn)了從管制型政府到服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變,。順德通過大部制改革,，做到政企分開、政資分開,、政事分開,、政府與市場中介組織分開，真正轉(zhuǎn)變政府職能,，使政府全面履行公共服務(wù)職能。在當(dāng)代,，政府管理應(yīng)向公共服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變,，由“管制型政府”變?yōu)椤胺?wù)型政府”。政府管理的目標(biāo)就是公民至上,，建立健全公平公正,、惠及全民、水平適度,、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系,，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。順德按照大部制的要求,，設(shè)立16個(gè)黨政機(jī)構(gòu),，雖然政府機(jī)構(gòu)大幅度減少了六成，但是政府服務(wù)的職能卻得到了全面的提升和加強(qiáng),。機(jī)構(gòu)減少的目的,，還在于開放公共事務(wù)，促進(jìn)全社會(huì)參與公共事務(wù)治理,。順德大部制改革突出了政府的公共服務(wù)和社會(huì)治理功能,，由此初步形成了全社會(huì)共同參與管理的新格局。
順德大部門制改革的啟示意義
順德大部門制改革的成功實(shí)踐,，其意義當(dāng)然不會(huì)只限于自身的一隅范圍,。人們有足夠的理由相信，在順德能夠做到的事情，其他地方也一定能夠做到,；順德所走出來的這條路,，也是其他地方應(yīng)該要走的路。事實(shí)也正是這樣,，現(xiàn)在,，廣東已要求其他的縣級(jí)政府按照順德的大部制模式進(jìn)行改革，這說明順德大部制模式具有可行性和普適性,。那么,，順德大部門制改革的啟示意義在哪些方面呢？主要有二：
其一,，順德的縣級(jí)政府改革是奠定國家基礎(chǔ)的改革,。順德的大部門制改革，是作為縣一級(jí)政府的改革,。當(dāng)代中國,，在地方行政區(qū)域?qū)蛹?jí)中，縣級(jí)政府是和省,、市級(jí)政府一樣,，除了外交、國防之外,，具有完整的經(jīng)濟(jì),、政治、文化,、社會(huì),、生態(tài)等管理職能的政權(quán)組織，而縣與省,、市級(jí)政府相比,，又處在最下端。目前,，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國最基層的政府,，但它在職能上差了很多，例如,，沒有獨(dú)立的財(cái)政,、公安、司法,、教育,、文衛(wèi)等管理職能和部門系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其實(shí)不過是縣政府的派出機(jī)構(gòu),，因而完全不能比之于縣,。在中國歷史上的絕大部分年代里，縣以下的鄉(xiāng)村屬于鄉(xiāng)紳自治地帶。因此,，中國從秦朝確立郡縣制開始,，便把縣作為最基本的一級(jí)政權(quán)組織，政權(quán)止于縣,?？h對(duì)于國家能否穩(wěn)定并且持續(xù)地發(fā)展至為關(guān)鍵，這就產(chǎn)生了“縣治則國治,、縣安則國安”的認(rèn)識(shí),。順德的大部門制改革，把縣一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)理順了,，使之推入科學(xué)化,、制度化、規(guī)范化的運(yùn)行軌道,，這就為全國2859個(gè)縣級(jí)政府（其中包括市轄區(qū)856,、縣級(jí)市368、縣1463,、自治縣117,、旗49、自治旗3,、特區(qū)2,、林區(qū)1）樹立了樣榜，功不可沒,。如果全國的縣級(jí)政府都改革好了，當(dāng)然就為國家奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ),，也為其他行政層級(jí)的政府改革創(chuàng)造了有利的條件,。
其二，順德的縣級(jí)政府改革構(gòu)成了政治體制改革突破口的突破口,。中國開展政治體制改革30 多年來,，人們就如何推進(jìn)政治體制改革，不斷地提出“突破口”的問題,。如先后提出了把“干部制度改革”,、“黨政分開”、“人大制度改革”,、“選舉制度改革”,、“實(shí)行黨內(nèi)民主”、“行政體制改革”,、“建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”,、“監(jiān)督體制改革”、“司法體制改革”、“新聞媒體改革”,、“財(cái)政預(yù)算制度改革”,、“發(fā)展村民自治的基層人民民主”、“保障人民權(quán)利”,、“擴(kuò)大政治參與”,、“培育公民社會(huì)”等等作為政治體制改革突破口的提法，不一而足?，F(xiàn)在看來,，以縣級(jí)政治體制改革作為中國政治體制改革的突破口，要比起其他提法好的多,，現(xiàn)實(shí)的多,。順德的大部門制改革，雖然屬于行政體制改革范疇,，但由于行政體制改革本身是政治體制改革的一個(gè)組成部分,，它所進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)設(shè)置改革，行政權(quán)力劃分和制約,、行政監(jiān)督體制改革,，行政決策體制改革，社會(huì)管理體制改革等等,，必然牽動(dòng)和涉及到黨政關(guān)系改革,、人大制度改革、政協(xié)制度改革,、選舉制度和干部人事制度改革,、司法體制改革乃至于執(zhí)政黨自身制度的建設(shè)和改革等等方面，由此造成縣級(jí)的全方位的政治體制改革,。因此,，縣級(jí)政府改革構(gòu)成了整個(gè)政治體制改革突破口的突破口，成為推動(dòng)全面政治體制改革的現(xiàn)實(shí)的,、強(qiáng)有力的抓手,。（作者為國家行政學(xué)院科研部主任、教授,；原載《同舟共進(jìn)》2011年第9期）
