領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制,，首先是要求其“退權(quán)”,。此外，官員退出還包括“退利”,，如果人從領(lǐng)導(dǎo)崗位換下來了,，待遇卻依然不變,，除了增加財政負(fù)擔(dān)，還將造成社會不公平
我國官員退出機(jī)制中的一熱一冷兩種現(xiàn)象
“熱”是由問責(zé)而帶來的引咎辭職,，“下課”官員的待遇與復(fù)出是討論的焦點(diǎn),。引咎辭職和免職是一種處理而非處分，所以在我國，官員在免職后常?？梢岳^續(xù)享受相當(dāng)于原行政級別的待遇,。同樣刺激著人們神經(jīng)的是“高調(diào)辭職，低調(diào)復(fù)出”,，既然免職還可以待遇不變,，引咎辭職還可以換來日后的復(fù)任，那么引咎辭職豈不成了“帶薪休假”?切斷一個官員的仕途對于制度建設(shè)并無意義,，重要的是建設(shè)性的解決途徑,。《公務(wù)員法》規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤,、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的,，或者對重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),?！笨梢娨剔o職有兩種情況：一種由直接責(zé)任而引起，是對其工作嚴(yán)重失誤的懲處;另一種由間接責(zé)任(領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任)而引起,，雖然本人不是直接行為人,，但這種領(lǐng)導(dǎo)不力的狀況出于其疏忽，所以也要負(fù)責(zé),，但這種因下屬過錯而受罰的官員,，除了包含懲處性責(zé)任還包括一定程度的道義責(zé)任。無論哪種情況,，引咎辭職都是一種自我懲戒,，懲是為了反思過去，戒是為了面對未來,。如果一名官員因為工作失誤就“永不敘用”,，顯然太過嚴(yán)厲。所以錯的不是官員復(fù)出,，而是毫無反思地復(fù)出,。去職、降俸是促使其反思的手段,，如果不疼不癢地引咎辭職,，那么最后得來的只能是架空的制度。
與這種“熱”辭職形成鮮明反差的是“冷”辭退,。無論是《公務(wù)員法》中關(guān)于引咎辭職,、責(zé)令辭職的規(guī)定，還是《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》關(guān)于問責(zé)的規(guī)定,，都建立在后果主義的基礎(chǔ)上——只有造成了重大影響才進(jìn)入調(diào)控范圍,，這樣一些碌碌無為,、沒有大功也沒有大錯的官員便安全而又穩(wěn)定地過上仕途生活。雖然《公務(wù)員法》中有“在年度考核中,，連續(xù)兩年被確定為不稱職的予以辭退”的規(guī)定,，但實踐中真正執(zhí)行的卻很少。有數(shù)據(jù)顯示,，自1996年開始實施至2003年的8年間,，共有19374名不合格公務(wù)員被辭退，年均不到2500人,，按照全國近700萬公務(wù)員計算,，公務(wù)員年辭退率僅約0.04%,。行政官員是公務(wù)員,，自然也應(yīng)該適用因考核不合格而辭退的規(guī)定，但實際上這種情況更為少見,，那些被炒得熱火朝天的,，大都是因為“出事兒”而被曝光的官員。
出現(xiàn)這種狀況,，一方面的原因是考核標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng),，“德、能,、勤,、績、廉,，重點(diǎn)考核工作實績”,，需要轉(zhuǎn)化成具體可衡量的指標(biāo)才能適用，比如新加坡規(guī)定公務(wù)員用公款吃喝100元以上就要視為“不廉”,，予以處罰,。另一方面更重要的原因是自下而上監(jiān)督體系的缺位，在我國,，官員的留任以及升遷與否實際上是由其上級決定的,，雖然我們愿意相信其上級會火眼金睛、秉公執(zhí)法,，但受官員行為所影響的民眾的評價才是最根本的,。
我國官員退出機(jī)制主要包括轉(zhuǎn)、降,、退三個方面
“轉(zhuǎn)”就是不適合擔(dān)任原職務(wù)而轉(zhuǎn)任其他職務(wù),。但比較遺憾的是，在我國“轉(zhuǎn)”常常作為一種“后續(xù)行為”而不是“原發(fā)行為”而出現(xiàn),。比如《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(2009年)第十條：“引咎辭職和受到責(zé)令辭職,、免職,、降職處理的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)綜合考慮其一貫表現(xiàn),、資歷,、特長等因素，合理安排工作崗位或者相應(yīng)工作任務(wù),，并同時確定相應(yīng)的職級待遇,。”如果能在發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部不勝任當(dāng)前工作時主動采取“轉(zhuǎn)”的措施,，而不是在出現(xiàn)了問題后才進(jìn)行補(bǔ)救性的“轉(zhuǎn)”,，效果會好得多。
“降”按性質(zhì)可分為兩種：一種是處分性的,，如明確寫入《公務(wù)員法》的“降級”與“撤職”,，它們與警告、記過,、記大過,、開除共同構(gòu)成處分的六種方式，受到處分的人員工資檔次,、級別和職位都要受到影響,。另一種是處理性的，比如由問責(zé)而帶來的引咎辭職和免職,，受處理的官員可能只是失去原職務(wù),，而并沒有帶來待遇和級別上的降低。
“退出”并不是要求不適合的官員絕對地離開行政系統(tǒng),，而是要求其退出不適合的職位,，如果轉(zhuǎn)任他職，能達(dá)到盡其能,、顯其才的效果,，當(dāng)然是人力資源上的最優(yōu)配置?！巴恕币灿袃煞N：自然退出和非自然退出,。其中自然退出包括任期屆滿和退休。由于權(quán)力對于人具有無限吸引力(古今中外莫不如此),，所以即使是自然退出也多半不是自愿,。這樣有三個數(shù)字便成為從部長到縣長都關(guān)注的時間段：5年，是每屆任期;10年,，是在同一職位上的最高任職年限;15年是在同一層次職務(wù)上累計最長任職時間,。非自然退出是因事件發(fā)生而非條件滿足(即年齡和任期)而出現(xiàn)的退出，主要指辭退,、開除與主動辭職,，當(dāng)然,，領(lǐng)導(dǎo)們主動辭職大概更多存在于理論之中。
官員退出,，既要“退權(quán)”,，又要“退利”
領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制，首先是要求其“退權(quán)”,。個體庸碌并不可怕,，可怕的是庸碌的個體與權(quán)力結(jié)合而產(chǎn)生的“放大鏡效應(yīng)”，“大人物的愚蠢常常造成小人物的悲哀”,，說的就是這個道理,。而且，領(lǐng)導(dǎo)職位有限,，一人占據(jù)自然影響到他人進(jìn)入,，由此便會形成“不良機(jī)體吞噬健康機(jī)體”的問題。
此外,，官員退出還包括“退利”,，這一點(diǎn)常常被人們忽視,?！袄敝饕概c領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相應(yīng)的待遇，有多大權(quán)力就要承擔(dān)多大責(zé)任,，與此同時也就獲得多高待遇,，“利”以“責(zé)”為先，這是一件不言自明的事情,。但我們也會看到這樣的現(xiàn)象：某人名片上沒有任何領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),，卻堂而皇之地寫著“享受X級待遇”?！袄笔枪賳T們“愿上不愿下”的根本原因,，如果說因權(quán)得利是隱性的利，那么待遇問題則是顯性的利,。如果人從領(lǐng)導(dǎo)崗位換下來了,，待遇卻依然不變，除了增加財政負(fù)擔(dān),，還將造成社會不公平,。
官員能上不能下，利益糾葛是核心問題,，要以權(quán)力制約權(quán)力
談到解決方案時,，人們總是習(xí)慣性地概括為：“法律法規(guī)不健全，要完善立法”,，但這并不是一個有效的回答,。從立法體系上看,，可以說已經(jīng)形成了各個層級配合較好的法律體系。問題是,，這么多法律法規(guī),，有多少得到了有效運(yùn)用?如果法律法規(guī)只出現(xiàn)在文件中起“宣誓”性作用，或是只在學(xué)者的文章中起“說明”作用,，而沒有人依照其辦事,、更沒有人將其作為司法訴訟的依據(jù)，那么規(guī)定就只是死的規(guī)定,，制度必然是不完善的制度,。讓利益相關(guān)人發(fā)出自己的聲音，讓法律在運(yùn)行中獲得生命,，是實現(xiàn)官員“能上能下”重要方法,。
(作者分別為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生)
