領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制,，首先是要求其“退權(quán)”。此外,，官員退出還包括“退利”,，如果人從領(lǐng)導(dǎo)崗位換下來(lái)了，待遇卻依然不變,，除了增加財(cái)政負(fù)擔(dān),，還將造成社會(huì)不公平
我國(guó)官員退出機(jī)制中的一熱一冷兩種現(xiàn)象
“熱”是由問(wèn)責(zé)而帶來(lái)的引咎辭職，“下課”官員的待遇與復(fù)出是討論的焦點(diǎn),。引咎辭職和免職是一種處理而非處分,，所以在我國(guó)，官員在免職后常?？梢岳^續(xù)享受相當(dāng)于原行政級(jí)別的待遇,。同樣刺激著人們神經(jīng)的是“高調(diào)辭職，低調(diào)復(fù)出”，既然免職還可以待遇不變,，引咎辭職還可以換來(lái)日后的復(fù)任,，那么引咎辭職豈不成了“帶薪休假”?切斷一個(gè)官員的仕途對(duì)于制度建設(shè)并無(wú)意義，重要的是建設(shè)性的解決途徑,?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的,，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的,，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！笨梢?jiàn)引咎辭職有兩種情況：一種由直接責(zé)任而引起,，是對(duì)其工作嚴(yán)重失誤的懲處;另一種由間接責(zé)任(領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任)而引起，雖然本人不是直接行為人,，但這種領(lǐng)導(dǎo)不力的狀況出于其疏忽,，所以也要負(fù)責(zé)，但這種因下屬過(guò)錯(cuò)而受罰的官員,，除了包含懲處性責(zé)任還包括一定程度的道義責(zé)任,。無(wú)論哪種情況，引咎辭職都是一種自我懲戒,，懲是為了反思過(guò)去,，戒是為了面對(duì)未來(lái)。如果一名官員因?yàn)楣ぷ魇д`就“永不敘用”,，顯然太過(guò)嚴(yán)厲,。所以錯(cuò)的不是官員復(fù)出，而是毫無(wú)反思地復(fù)出,。去職,、降俸是促使其反思的手段，如果不疼不癢地引咎辭職,，那么最后得來(lái)的只能是架空的制度,。
與這種“熱”辭職形成鮮明反差的是“冷”辭退。無(wú)論是《公務(wù)員法》中關(guān)于引咎辭職,、責(zé)令辭職的規(guī)定,，還是《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》關(guān)于問(wèn)責(zé)的規(guī)定，都建立在后果主義的基礎(chǔ)上——只有造成了重大影響才進(jìn)入調(diào)控范圍,，這樣一些碌碌無(wú)為,、沒(méi)有大功也沒(méi)有大錯(cuò)的官員便安全而又穩(wěn)定地過(guò)上仕途生活。雖然《公務(wù)員法》中有“在年度考核中,，連續(xù)兩年被確定為不稱職的予以辭退”的規(guī)定,，但實(shí)踐中真正執(zhí)行的卻很少,。有數(shù)據(jù)顯示，自1996年開(kāi)始實(shí)施至2003年的8年間,，共有19374名不合格公務(wù)員被辭退,，年均不到2500人，按照全國(guó)近700萬(wàn)公務(wù)員計(jì)算,，公務(wù)員年辭退率僅約0.04%,。行政官員是公務(wù)員，自然也應(yīng)該適用因考核不合格而辭退的規(guī)定,，但實(shí)際上這種情況更為少見(jiàn)，那些被炒得熱火朝天的,，大都是因?yàn)椤俺鍪聝骸倍黄毓獾墓賳T,。
出現(xiàn)這種狀況，一方面的原因是考核標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng),，“德,、能、勤,、績(jī),、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)”,，需要轉(zhuǎn)化成具體可衡量的指標(biāo)才能適用,，比如新加坡規(guī)定公務(wù)員用公款吃喝100元以上就要視為“不廉”，予以處罰,。另一方面更重要的原因是自下而上監(jiān)督體系的缺位,，在我國(guó)，官員的留任以及升遷與否實(shí)際上是由其上級(jí)決定的,，雖然我們?cè)敢庀嘈牌渖霞?jí)會(huì)火眼金睛,、秉公執(zhí)法，但受官員行為所影響的民眾的評(píng)價(jià)才是最根本的,。
我國(guó)官員退出機(jī)制主要包括轉(zhuǎn),、降、退三個(gè)方面
“轉(zhuǎn)”就是不適合擔(dān)任原職務(wù)而轉(zhuǎn)任其他職務(wù),。但比較遺憾的是,，在我國(guó)“轉(zhuǎn)”常常作為一種“后續(xù)行為”而不是“原發(fā)行為”而出現(xiàn)。比如《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》(2009年)第十條：“引咎辭職和受到責(zé)令辭職,、免職,、降職處理的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)綜合考慮其一貫表現(xiàn),、資歷,、特長(zhǎng)等因素，合理安排工作崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)，并同時(shí)確定相應(yīng)的職級(jí)待遇,?！比绻茉诎l(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部不勝任當(dāng)前工作時(shí)主動(dòng)采取“轉(zhuǎn)”的措施，而不是在出現(xiàn)了問(wèn)題后才進(jìn)行補(bǔ)救性的“轉(zhuǎn)”,，效果會(huì)好得多,。
“降”按性質(zhì)可分為兩種：一種是處分性的，如明確寫入《公務(wù)員法》的“降級(jí)”與“撤職”,，它們與警告,、記過(guò)、記大過(guò),、開(kāi)除共同構(gòu)成處分的六種方式,，受到處分的人員工資檔次、級(jí)別和職位都要受到影響,。另一種是處理性的,，比如由問(wèn)責(zé)而帶來(lái)的引咎辭職和免職，受處理的官員可能只是失去原職務(wù),，而并沒(méi)有帶來(lái)待遇和級(jí)別上的降低,。
“退出”并不是要求不適合的官員絕對(duì)地離開(kāi)行政系統(tǒng)，而是要求其退出不適合的職位,，如果轉(zhuǎn)任他職,，能達(dá)到盡其能、顯其才的效果,，當(dāng)然是人力資源上的最優(yōu)配置,。“退”也有兩種：自然退出和非自然退出,。其中自然退出包括任期屆滿和退休,。由于權(quán)力對(duì)于人具有無(wú)限吸引力(古今中外莫不如此)，所以即使是自然退出也多半不是自愿,。這樣有三個(gè)數(shù)字便成為從部長(zhǎng)到縣長(zhǎng)都關(guān)注的時(shí)間段：5年,，是每屆任期;10年，是在同一職位上的最高任職年限;15年是在同一層次職務(wù)上累計(jì)最長(zhǎng)任職時(shí)間,。非自然退出是因事件發(fā)生而非條件滿足(即年齡和任期)而出現(xiàn)的退出,，主要指辭退、開(kāi)除與主動(dòng)辭職,，當(dāng)然,，領(lǐng)導(dǎo)們主動(dòng)辭職大概更多存在于理論之中。
官員退出,，既要“退權(quán)”,，又要“退利”
領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制,，首先是要求其“退權(quán)”。個(gè)體庸碌并不可怕,，可怕的是庸碌的個(gè)體與權(quán)力結(jié)合而產(chǎn)生的“放大鏡效應(yīng)”,，“大人物的愚蠢常常造成小人物的悲哀”，說(shuō)的就是這個(gè)道理,。而且,，領(lǐng)導(dǎo)職位有限，一人占據(jù)自然影響到他人進(jìn)入,，由此便會(huì)形成“不良機(jī)體吞噬健康機(jī)體”的問(wèn)題,。
此外，官員退出還包括“退利”,，這一點(diǎn)常常被人們忽視,。“利”主要指與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相應(yīng)的待遇,，有多大權(quán)力就要承擔(dān)多大責(zé)任,，與此同時(shí)也就獲得多高待遇,，“利”以“責(zé)”為先,，這是一件不言自明的事情。但我們也會(huì)看到這樣的現(xiàn)象：某人名片上沒(méi)有任何領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),，卻堂而皇之地寫著“享受X級(jí)待遇”,。“利”是官員們“愿上不愿下”的根本原因,，如果說(shuō)因權(quán)得利是隱性的利,，那么待遇問(wèn)題則是顯性的利。如果人從領(lǐng)導(dǎo)崗位換下來(lái)了,，待遇卻依然不變,，除了增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，還將造成社會(huì)不公平,。
官員能上不能下,，利益糾葛是核心問(wèn)題，要以權(quán)力制約權(quán)力
談到解決方案時(shí),，人們總是習(xí)慣性地概括為：“法律法規(guī)不健全,，要完善立法”，但這并不是一個(gè)有效的回答,。從立法體系上看,，可以說(shuō)已經(jīng)形成了各個(gè)層級(jí)配合較好的法律體系。問(wèn)題是,，這么多法律法規(guī),，有多少得到了有效運(yùn)用?如果法律法規(guī)只出現(xiàn)在文件中起“宣誓”性作用,，或是只在學(xué)者的文章中起“說(shuō)明”作用，而沒(méi)有人依照其辦事,、更沒(méi)有人將其作為司法訴訟的依據(jù),，那么規(guī)定就只是死的規(guī)定，制度必然是不完善的制度,。讓利益相關(guān)人發(fā)出自己的聲音,，讓法律在運(yùn)行中獲得生命，是實(shí)現(xiàn)官員“能上能下”重要方法,。
(作者分別為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授,，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生)
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