地方政府對于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的態(tài)度,、面臨的激勵約束和具有的執(zhí)行力，對于能否實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變至關(guān)重要,。應(yīng)該說,，改革開放后，通過一系列的制度改革和創(chuàng)新,，我國形成了“為增長而競爭”的地方政府競爭格局,，在此格局下，各地方政府圍繞著GDP增長展開了激烈的競爭,，這種競爭的好處是促使我國綜合優(yōu)勢得以從潛在優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實優(yōu)勢,，實現(xiàn)了我國各地區(qū)經(jīng)濟的快速增長。然而,，在增長主義至上的理念下,，現(xiàn)有的地方政府制度安排抑制了我國的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與和諧社會的構(gòu)建，具體而言,，對發(fā)展方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了以下幾種制約作用,。
一是重投資、輕民生,，導(dǎo)致投資過度,、環(huán)境惡化、資源枯竭和民生維艱,。為實現(xiàn)快速的經(jīng)濟增長,，在投資、消費、出口三因素中,，地方政府最容易影響的變量是投資,。尤其是在有限的任期內(nèi)，追求多投資是短期內(nèi)促進經(jīng)濟增長最直接和有效的手段,。因此,，在GDP最大化的導(dǎo)向下，地方政府為了經(jīng)濟增長千方百計地想擴大投資,。而且由于其短期的政績需要,，一些地方政府往往不顧項目的投入產(chǎn)出和長期回報，不顧項目的環(huán)境和資源代價,，匆匆上馬一些高污染,、高排放、高能耗的項目,；或者對現(xiàn)有資源進行掠奪性的開發(fā)和使用,，而不考慮可持續(xù)發(fā)展的需要。與此同時,，在追求GDP最大化的政績觀指導(dǎo)下,，地方政府將主要供給那些具有增長效應(yīng)的公共品，而忽視那些增長效應(yīng)不顯著或要很長時間才能顯示出其增長效應(yīng)的公共物品,。這就不難理解地方政府為什么在基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通道路,、市政建設(shè)和開發(fā)區(qū)建設(shè)方面熱情高漲，而在教育和醫(yī)療等事關(guān)民生的公共服務(wù)提供方面則相對不足,。地方政府的這種重投資,、輕民生，致使社會保障支出遠低于經(jīng)濟和社會發(fā)展需要,，與人民的期待相距甚遠,。
二是重資本、輕勞動,，導(dǎo)致勞動收入占比下降,、收入分配差距擴大。不同的產(chǎn)業(yè)對投資的要求不一樣,，一些產(chǎn)業(yè)所要求的投資規(guī)模大,、周期長；而一些則規(guī)模適中,、周期也較短,；同時，不同的產(chǎn)業(yè)所能帶來的經(jīng)濟增長率,、稅收和就業(yè)等也不相同,。一般來說,，在我國現(xiàn)有的發(fā)展階段，那些投入較多,、生產(chǎn)規(guī)模大,、技術(shù)先進、產(chǎn)業(yè)鏈條較長的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)所能帶動的經(jīng)濟增長率越高,，創(chuàng)造的稅收和就業(yè)機會越多,；而那些投資小、規(guī)模不大,、技術(shù)較低,、產(chǎn)業(yè)鏈條不長的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)所引起的增長效應(yīng)也較弱。因此,，追求GDP最大化的地方政府在引進和選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展時,，會傾向于優(yōu)先發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)。由于資本密集型產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展會造成資本在收入中的談判能力不斷提高,，勞動力的談判能力不斷降低,，從而使得國民收入的初次分配中資本的占比不斷提高，勞動的占比則不斷降低,。這就導(dǎo)致收入分配狀況的惡化，使得許多民眾尤其是底層民眾不能從改革和經(jīng)濟發(fā)展中得益,。
三是重城市,、輕農(nóng)村，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元分割加劇,。在中國,，地方官員是在一種“對上”而不是“對下”的激勵下工作。這就決定了地方政府競爭與公共物品供給間關(guān)系的獨特性,，造成了重城市,、輕農(nóng)村，城鄉(xiāng)差異日益固化的格局,。因為對地方政府來說,，城市的聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和信號顯示作用,，使得發(fā)展城市,、在城市及近郊進行投資和增加公共物品供給所帶來的產(chǎn)出和增長效應(yīng)、所體現(xiàn)出的政績效果要遠大于農(nóng)村尤其是偏遠山區(qū),；并且,，城市居民擁有在政治上更大的話語權(quán)和與政府官員更緊密的關(guān)系，因而,，地方政府更愿意在城市和近郊進行投資,，而忽略農(nóng)村尤其是偏遠山區(qū)的投資和公共品供給,。這樣，就進一步固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),，導(dǎo)致收入分配向城市傾斜和城鄉(xiāng)差距的擴大,。
四是重本土市場（企業(yè)）、輕外部市場（企業(yè)）,，導(dǎo)致市場分割,。為追求GDP增長最大化和稅收最大化，許多地方政府采取了“以鄰為壑”的保護主義政策,，目的是阻止外地產(chǎn)品的流入和本地要素的流出,。地方保護主義的問題并沒有隨我國市場化進程的深入而消失，在一定范圍內(nèi)還表現(xiàn)得非常嚴(yán)重和突出,。有關(guān)研究表明,，近年來，地方保護主義呈現(xiàn)出新的特點：一是現(xiàn)在保護的重點逐漸向服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)要素過渡,；二是過去政府通過設(shè)置諸多的行政壁壘來限制競爭,，現(xiàn)在則更傾向于采取技術(shù)壁壘的方式。這種重本土市場,、輕外部市場,，重本土企業(yè)、輕外地企業(yè)的做法,，無疑阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成,，導(dǎo)致要素和產(chǎn)品流動成本增加，資源不能在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置,，從而影響經(jīng)濟效率的提高和經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量,。
五是重土地的財政功能，輕土地的保障功能,。為獲取額外資金彌補財政之不足,，或者為招商引資，許多地方政府將目光投向土地,，通過拆遷或者以低價從農(nóng)民手上大量“圈地”,，并以高價轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從而獲取了高額的土地收入,。然而,，與高額的土地轉(zhuǎn)讓金形成對照的是，過度依賴土地出讓金而忽視土地的保障功能,，拆遷中的暴力和補償不到位,，致使土地出讓金用于保障性住房的不到10%。
鑒此,，當(dāng)前要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,，必須要以地方政府治理轉(zhuǎn)型為重點,，通過改革地方政府的制度安排，來有效地激勵地方政府內(nèi)在地追求發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,。
一是完善中央和地方的財政和事權(quán)劃分制度,。在財政體制改革上，包括重新劃分中央與地方的分成比例,，使地方有充足的財政收入來發(fā)展經(jīng)濟和改善民生,；完善各種稅種及其征收和分成制度，尤其對于土地拍賣所得的分成應(yīng)盡快完善并落實,，并且使中央與地方間的稅收分成制度化,、規(guī)范化；推進省直管縣財政改革,，使縣具有較強的財政能力,，同時避免市級財力的弱化；進一步規(guī)范和完善預(yù)算外所得,，逐漸使預(yù)算外收入納入人大的監(jiān)督下,，使其透明和規(guī)范使用；在財政支出上,，更多地考慮向公共財政轉(zhuǎn)型,，避免公共產(chǎn)品供給中的不平等；改革地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付制度等,。在行政事務(wù)權(quán)的劃分上,，包括科學(xué)劃分各級政府的職責(zé)和權(quán)限，既要避免地方政府的權(quán)力過大,，也要避免把事責(zé)過多地推給地方卻不給予其相應(yīng)的權(quán)力和財政資源,；繼續(xù)推動某些領(lǐng)域如法院,、檢察院,、國土資源和環(huán)境保護等部門的垂直化管理，以防止地方保護主義,、地方腐敗,、土地違法等負(fù)效應(yīng)事件的加劇。
二是在政治體制領(lǐng)域,，改革地方政府及其官員的考核,、評價和晉升制度。包括在GDP評價指標(biāo)中納入“綠色,、環(huán)?！背煞郑呀?jīng)濟活動的環(huán)境成本納入傳統(tǒng)的GDP核算中,，使地方政府在追求GDP增長的同時,，要考慮對環(huán)境,、資源所帶來的壓力和成本，追求可持續(xù)的而不是短期的經(jīng)濟增長,；將社會和民生指標(biāo)納入考核,、評價指標(biāo)中，促使地方政府在決策和施政時更多地考慮民生福利,；把民眾滿意度加入對干部的績效考核中,，改變單純由上級組織任免地方官員的晉升制度，在基層可以試點直選地方政府官員,，使官員的晉升更公開,、透明和民主；加強基層民主,，依法實行民主選舉,、民主決策、民主管理,、民主監(jiān)督,，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán),、表達權(quán),、監(jiān)督權(quán)。
三是促進地方合作,、打破地方封鎖和促進全國統(tǒng)一市場的建立,。制定相關(guān)法律，包括立法確定中央政府對跨區(qū)域商務(wù)糾紛的裁決權(quán),；確立原產(chǎn)地原則,，要求在全國某地合法生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)在全國各地銷售都自動地具有合法性；在投融資,、市場準(zhǔn)入等方面也要制定非歧視性法律法規(guī),。建立地方政府間的合作架構(gòu)、組織和制度,，加強地區(qū)合作,，消除各自為政的狀態(tài)和抑制地方保護主義。保證全國統(tǒng)一市場的建立和完善,，打破地方分割和地區(qū)封鎖,，避免地區(qū)間的惡性競爭。確保全國范圍和跨地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給,。制定大的區(qū)域性協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和政策,。
四是加快推進城鄉(xiāng)一體化和土地制度改革。改革戶籍制度,，力爭在“十二五”取締現(xiàn)行戶籍制度,，使農(nóng)民工市民化,；進一步清理各種歧視性規(guī)定，切實取消農(nóng)民工在就業(yè),、收入待遇,、社會福利和公共服務(wù)上與城鎮(zhèn)職工的差別待遇，使農(nóng)民工能在城市安居樂業(yè),。改革基本公共服務(wù)制度,，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制。改革土地制度,，讓農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的財富增值,，包括確立農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)，國家和集體不能隨意剝奪,，或者利用土地征遷來掠奪農(nóng)民財富,；使農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同地同權(quán)，同權(quán)同能,，并允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入市場,，讓農(nóng)民更多分享城市化帶來的土地增值收益；允許土地自由流轉(zhuǎn),，通過土地自由流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營,；允許土地跨區(qū)域交易。
