正解主體功能區(qū)
我國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調的問題,，主要不是地區(qū)之間經濟總量的不平衡,，也不是地區(qū)之間經濟增長速度的不平衡,，而是地區(qū)之間城鄉(xiāng)居民收入的差距過大，地區(qū)之間公共服務的差距過大,。
因此,，在城市化地區(qū)，要發(fā)展經濟,、提供就業(yè)崗位,、吸收人口居住，提供財政轉移支付的稅源,；而在農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū),，則要“三管齊下”解決當地人民生活水平與城市化地區(qū)大體相等的問題：
一是“擴大分子”，發(fā)展農產品,、生態(tài)產品以及其他資源環(huán)境可承載的產品,；二是“減少分母”，促進人口轉移到城市化地區(qū),，提高人均擁有資源的水平,；三是“增加轉移”，建立財政支出與人口關聯(lián)的財政體制,，增加中央和省級財政對農產品主產區(qū),、重點生態(tài)功能區(qū)以及其他特殊困難地區(qū)的均衡性轉移支付規(guī)模。
就空間結構來看,，我國空間結構呈“三多三少”特征,。就農業(yè)空間與生態(tài)空間來看，表現為生產空間偏多,、生態(tài)空間偏少,，過度開荒和擴大養(yǎng)殖面積等侵占了生態(tài)空間；就城市空間來看,，工業(yè)生產空間偏多,，城市居住空間偏少。我國獨立工礦空間多達4.15萬平方公里,，城市建設空間中還有8035平方公里的工業(yè)生產空間,，加上近萬平方公里的開發(fā)區(qū)，工業(yè)用地至少在5萬平方公里,，而城鎮(zhèn)空間中用于居住的空間僅為1.2萬平方公里,；就城鄉(xiāng)之間的生活空間來看，農村居住空間偏多,，城市居住空間偏少,。
一方面，人類有對農產品,、工業(yè)品和服務產品的需求,，另一方面，人類也需求清新空氣,、清潔水源,、宜人氣候。在空間總量有限的現實下,，必須認識到,，生態(tài)產品也是產品，只有這樣才能解決生態(tài)地區(qū)的發(fā)展權問題,，才能解決“生態(tài)補償”的理論依據問題,。要認識到，生態(tài)地區(qū)保護和修復生態(tài),，就是落實科學發(fā)展觀,，落實發(fā)展是第一要務。過去的“狩獵”是發(fā)展,，今天的“守獵”也是發(fā)展,。
當前，不少人對主體功能區(qū)的認識仍欠準確,。正確理解主體功能區(qū),，須把握好四個關鍵詞：
主體——就是不排斥其他功能或輔助功能，農產品主產區(qū)也可以適當發(fā)展農產品加工等產業(yè),，重點生態(tài)功能區(qū)也可以適當開采礦產資源,，禁止開發(fā)區(qū)的非核心區(qū)也可以適當放牧或旅游；也就是說,，并不排斥特定的“點”的其他主體功能的開發(fā),。
功能——經優(yōu)化或重點進行城市化開發(fā)和工業(yè)化開發(fā)就形成了城市化地區(qū)，其主體功能就是發(fā)展經濟,、提供就業(yè),、集聚人口，從城市化形態(tài)來看,，就是城市群,。經限制或禁止進行大規(guī)模、高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)后,，就形成了以提供農產品或生態(tài)產品為主體功能的農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū),。城市化地區(qū)、農產品主產區(qū),、重點生態(tài)功能區(qū)是從結果定義的,，優(yōu)化、重點,、限制,、禁止是從過程定義,，針對開發(fā)中的問題提出的，針對性更強,。
空間——主體功能區(qū)是從較大空間尺度出發(fā)的,，除了禁止開發(fā)區(qū)域以外，一個主體功能區(qū)都是以“萬”平方公里為尺度的,，一般包括幾個或十幾個縣級行政單位,。
開發(fā)——優(yōu)化、重點,、限制和禁止是針對大規(guī)模高強度工業(yè)化和城市化開發(fā)的程度而言的,、是相對的，不是絕對地不開發(fā),，也不是限制禁止農業(yè)開發(fā),、旅游開發(fā)。相對于重點開發(fā)區(qū)域,，有些區(qū)域開發(fā)強度已經很高,，所以要優(yōu)化；相對于限制開發(fā)的生態(tài)功能區(qū),，禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)更重要,、更獨特、更具有唯一性,，所以要禁止開發(fā)等等,。
構建全覆蓋的空間規(guī)劃體系
主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，主要包括編規(guī)劃,、定政策和抓落實三大任務,。在空間結構快速變動的時代，編規(guī)劃,、定政策,、抓落實三項任務必須交叉同步進行，我們沒有時間等到所有問題都認識清楚了,、都統(tǒng)一認識了,、所有政策都制定出來了再去實施這一戰(zhàn)略。
當前,，國家層面的規(guī)劃已經完成,，但還不是一個完全可以直接操作的規(guī)劃。由于我國各地差異性較大,，國家層面難以照顧到各省,、自治區(qū)、直轄市的不同情況,。同時為了分清事權,，發(fā)揮中央和地方兩個積極性,，也應該在中央和省級兩個層面共同推進。
省級規(guī)劃的主要任務是明確本轄區(qū)國家確定的城市化地區(qū),、農產品主產區(qū)的具體范圍,，以及國家規(guī)劃未涉及地域的主體功能及其定位。省級規(guī)劃完成后,，兩個層面的規(guī)劃將實現陸地國土空間的全覆蓋。
按照實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求,，還要編制區(qū)域規(guī)劃,，其對象就是每一個主體功能區(qū)，主要包括城市化地區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū),。區(qū)域規(guī)劃不同于發(fā)展規(guī)劃,，應是跨行政區(qū)的空間性規(guī)劃，主要功能是解決行政區(qū)難以協(xié)調的基礎設施的布局,，區(qū)域內各類功能區(qū)的“紅線”,，明確區(qū)域空間開發(fā)的框架，把區(qū)域內的經濟中心,、城鎮(zhèn)體系布局,、產業(yè)聚集區(qū)、基礎設施網絡,、綠地（農田,、水面、林地）,、自然保護區(qū),、待開發(fā)的保留地區(qū)等落實到空間。區(qū)域規(guī)劃劃定的“紅線”是城市規(guī)劃,、土地規(guī)劃等的依據,。
在市縣兩級行政區(qū)，由于空間尺度較小,，且多數市縣均質性較強,，不必再劃定主體功能區(qū)，其空間規(guī)劃主要是落實國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃對本市縣的主體功能定位,。需要說明的是,，市縣空間規(guī)劃應該劃定更具體的功能區(qū)，明確城鎮(zhèn),、農村居民點等生活空間,，農業(yè)、工業(yè)等生產空間,，林地,、水系,、濕地等生態(tài)空間，明確轄區(qū)山水林田路和城市的界限,，各功能區(qū)的定位,、發(fā)展方向、管制原則,。而且,，要根據規(guī)劃，管制開發(fā)強度,，規(guī)范開發(fā)秩序,，把握開發(fā)時序。
由此,，國家和省級主體功能區(qū),、區(qū)域規(guī)劃、市縣空間規(guī)劃再加上城市規(guī)劃,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃將構成覆蓋全部國土,、上下銜接、各有側重的空間規(guī)劃體系,，并作為各類開發(fā)活動的基本依據和管理依據,。（作者為國家發(fā)展和改革委員會秘書長）
