四,、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的對策建議
傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)形成了“小政府,，大社會”的行政模式,，出現(xiàn)了公共服務(wù)、公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象,，因此,，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行動管理體制改革的基本方向和目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：給予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府更多的權(quán)力,，增強(qiáng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)的能力，激發(fā)鎮(zhèn)域更大的活力,，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)更快地向現(xiàn)代化的小城市邁進(jìn)。具體來說,，可以從以下四個方面入手：
第一，分類推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政管理體制改革,。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政管理體制改革,，需要采取務(wù)實(shí)的態(tài)度和針對性的措施分類推進(jìn)。要綜合考慮常住人口規(guī)模,、經(jīng)濟(jì)規(guī)模,、土地面積,、地理區(qū)位,、財政一般預(yù)算收入等指標(biāo),，相應(yīng)地把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)大體上劃分為超級發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、比較發(fā)達(dá)鎮(zhèn),、農(nóng)村中心鎮(zhèn),。對于那些位于大城市周邊范圍或與大城市接壤的超級發(fā)達(dá)鎮(zhèn),，由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大,、常住人口很多,，可以統(tǒng)籌考慮區(qū)域行政區(qū)域規(guī)劃,，重新研究設(shè)市和設(shè)區(qū)的條件,，進(jìn)行行政調(diào)整，撤銷鎮(zhèn)建制,，將其歸并為大城市的市轄區(qū)或整合設(shè)立新的縣級市。對于位于大城市范圍內(nèi)或縣(市)政府所在地的比較發(fā)達(dá)鎮(zhèn),，由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大,、常住人口較多,，可撤銷鎮(zhèn)建制，向街道辦事處為主的派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型,。對于離市區(qū)較遠(yuǎn)的農(nóng)村中心鎮(zhèn),，由于具有規(guī)模效益高、建設(shè)和管理水平高,、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、吸收勞動力能力強(qiáng),、對區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動作用明顯等方面的優(yōu)勢,，推進(jìn)行政管理體制改革，賦予其部分縣的職能,，合理設(shè)置綜合部門,。
第二，轉(zhuǎn)變和改善政府職能,，實(shí)行較為動態(tài)的人事編制管理,。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、規(guī)劃建設(shè),、項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn),、環(huán)境保護(hù),、市場監(jiān)管、社會治安等方面的管理權(quán)限,，加強(qiáng)其在農(nóng)村科技,、信息,、就業(yè)和社會保障、公共文化,、義務(wù)教育,、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育和法律援助等方面的公共服務(wù)職能,。采取靈活的干部管理制度,，提高干部級別或者對主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行高配，比如,，縣委副書記或縣委常委兼任鎮(zhèn)黨委書記,，或者鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)享受副縣級待遇等，同時對人權(quán),、事權(quán)進(jìn)行調(diào)整,。在放寬小城鎮(zhèn)戶籍的同時，把經(jīng)濟(jì)總量,、財政收入,、常住人口規(guī)模等作為主要指標(biāo)，制定科學(xué)合理的定編標(biāo)準(zhǔn),，在總編制不增加的情況下,，按各鎮(zhèn)綜合指數(shù)動態(tài)核定編制，實(shí)行分類管理,，使其既能適應(yīng)履行職責(zé)任務(wù)的需要,，又不會出現(xiàn)管理和服務(wù)缺位。同時,，在加大政府雇用人員比例的基礎(chǔ)上,，創(chuàng)新政府法定機(jī)構(gòu)建設(shè)和購買服務(wù)的有效形式。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革,，減少冗余人員,，轉(zhuǎn)變財政投入方式，形成養(yǎng)事不養(yǎng)人的社會事業(yè)提供機(jī)制,，既保證政府職能的完全履行和不斷加強(qiáng),，又使政府人員規(guī)模不會無限制膨脹。
第三,，建立財力與事權(quán)相匹配的財稅體制,。按照分稅制的要求和財權(quán)事權(quán)一致、因地制宜,、分類指導(dǎo)的原則,，完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的財政體制。積極研究按實(shí)際人口管理規(guī)模來確定各級政府的財政分配關(guān)系，充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)已有外來人口的負(fù)擔(dān),，解決人口日益增長帶來的治安,、公共服務(wù)和環(huán)境問題。在目前財稅體制未改變的情況下,，盡可能地減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的財政負(fù)擔(dān),，比如法律法規(guī)和政策中規(guī)定由上級黨委、政府及其部門承擔(dān)的責(zé)任,，不得轉(zhuǎn)移給鎮(zhèn)承擔(dān),。對于那些確需鎮(zhèn)政府配合的有關(guān)工作或承辦的有關(guān)事務(wù)，要賦予其相應(yīng)的辦事權(quán)限并提供必要的經(jīng)費(fèi)保障,。同時,，采取各種措施給予必要的財力支持。例如,，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的稅費(fèi)和土地出讓金,，除規(guī)定上繳中央的部分外，地方留下的部分可向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)傾斜,。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)確實(shí)十分缺乏的產(chǎn)業(yè),、社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先列入各級政府的重點(diǎn)工程,，并安排一定的專項(xiàng)資金給予支持,。支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)加大投資體制改革力度，允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)依法組建城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司等,。
第四,，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。針對我國現(xiàn)行的規(guī)劃審批權(quán)集中于縣政府的現(xiàn)狀,，要進(jìn)一步改革規(guī)劃體制,，推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃,、土地規(guī)劃“三規(guī)合一”，促進(jìn)縣和鎮(zhèn)密切協(xié)作,，形成合力,。積極探索按功能區(qū)劃分進(jìn)行規(guī)劃的方法，創(chuàng)新行政區(qū)和功能區(qū)相互協(xié)調(diào)配合的新機(jī)制,。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng),、導(dǎo)向明確、分區(qū)聯(lián)動等原則,，將全域劃分為城市綜合服務(wù)區(qū),、生態(tài)保障區(qū)、農(nóng)業(yè)保養(yǎng)區(qū),、現(xiàn)代物流區(qū)等特色鮮明的功能區(qū),，把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃,、城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃,、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的主要控制性指標(biāo)分解下達(dá)到各功能區(qū),。同時，強(qiáng)化規(guī)劃的硬性約束,，防止在編制規(guī)劃的過程中,，因隨意制定、變更規(guī)劃導(dǎo)致發(fā)展無序,、重復(fù)建設(shè),、自我競爭等現(xiàn)象，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展,。
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(作者單位：葉中華，中國科學(xué)院研究生院副院長,，教授,；王楠、常征,，中國科學(xué)院研究生院人文學(xué)院博士后,，北京100049)
