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二,、政府在房地產市場中應有的角色

理論上，政府在房地產市場的角色似乎非常容易確定?，F(xiàn)在最為流行的說法是：政府管好政府的事,，市場的事交給市場。但是,，如上所述,，實踐情況非常復雜，將何者交給市場,，何者留給政府是一件難以確定的事情,。但是，目前房地產市場規(guī)范化運作,，卻要求政府不僅應當明確定位自己的角色,，更應當擔當起自己應該承擔的責任。

筆者認為,，政府從房地產市場中退出,，既不可能，也不現(xiàn)實,。問題的關鍵在于,，政府必須分清自己的角色，分別地,、規(guī)范地行使權力(權利),。在這方面,，筆者提出導向性的三條建議。

(一)項目審批,、用地審批和土地使用權出讓行為的關系,。

我國實行土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃。任何人要取得建設用地使用權,，必須經(jīng)政府審批,，這種審批是一種典型的行政行為。土地出讓是政府基于國家所有權設定土地使用權的行為,，是行使國家所有權的行為，在性質上屬于私法行為,。

用地審批與項目審批,，實踐中往往聯(lián)系在一起。用地審批,，總是在項目審批的時候由政府決策者確定,，如果沒有土地或獲得項目之后土地不能夠獲得批準的話，就不可能進行項目建設,。因此,，按道理來講，應當先獲得土地,，再進行項目申請和審批,。過去一直實行先項目審批，后用地審批,。根據(jù)國土資源部于2009年1月實施的《建設項目用地預審管理辦法》,，項目用地審批提前到了項目審批之前，項目用地審批成了項目審批的前置條件,。

還有一個問題是,，如果《建設項目用地預審管理辦法》不進行修改的話，由于土地使用權一級市場盡可能通過公開競價方式取得,，如果在項目和用地審批之后,，進行公開競價(招、拍,、掛),，有可能產生下列情形：獲得項目的主體，拿不到土地,；而拿到土地的主體,，未獲得項目。將土地使用權取得置于行政批準之前,，這顯然有違行政審批的本意,。為了使土地使用權取得提前,，需要城鄉(xiāng)規(guī)劃先行，以穩(wěn)定和詳盡的城鄉(xiāng)規(guī)劃確定特定地塊的用途：一旦確定特定的地塊,，并規(guī)劃了特定用途,，那么對于該地塊即可以實行招、拍,、掛,，而主體在取得土地后再申請政府批準項目。而這又意味著,，土地審批置于項目審批之前,。顯然，三者之間的銜接無論如何安排都會存在問題,。為解決這個問題,，在現(xiàn)實操作中，有些地方,，將取得土地作為項目審批生效的要件,，如果不能競價取得土地，項目及其用地審批就失效,；而大多數(shù)地方,，則是通過政府部門之間相互協(xié)調、默契配合來解決三者之間的關系,。

上述審批的復雜性,，既決定了政府在土地一級市場的參與和主宰的程度很高，也決定了現(xiàn)實中出讓行為并不單純是一個私法行為,。因此,，如何“淳化”土地使用權出讓，仍然需要進行探索,。