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二,、政府在房地產(chǎn)市場中應(yīng)有的角色

理論上,，政府在房地產(chǎn)市場的角色似乎非常容易確定?，F(xiàn)在最為流行的說法是：政府管好政府的事,，市場的事交給市場,。但是,，如上所述,，實踐情況非常復(fù)雜,，將何者交給市場,，何者留給政府是一件難以確定的事情,。但是，目前房地產(chǎn)市場規(guī)范化運(yùn)作,，卻要求政府不僅應(yīng)當(dāng)明確定位自己的角色,，更應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

筆者認(rèn)為,，政府從房地產(chǎn)市場中退出,，既不可能，也不現(xiàn)實,。問題的關(guān)鍵在于,，政府必須分清自己的角色，分別地,、規(guī)范地行使權(quán)力(權(quán)利),。在這方面，筆者提出導(dǎo)向性的三條建議,。

(一)項目審批,、用地審批和土地使用權(quán)出讓行為的關(guān)系。

我國實行土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃,。任何人要取得建設(shè)用地使用權(quán),，必須經(jīng)政府審批，這種審批是一種典型的行政行為,。土地出讓是政府基于國家所有權(quán)設(shè)定土地使用權(quán)的行為,，是行使國家所有權(quán)的行為，在性質(zhì)上屬于私法行為,。

用地審批與項目審批,，實踐中往往聯(lián)系在一起。用地審批,，總是在項目審批的時候由政府決策者確定,，如果沒有土地或獲得項目之后土地不能夠獲得批準(zhǔn)的話，就不可能進(jìn)行項目建設(shè),。因此,，按道理來講，應(yīng)當(dāng)先獲得土地,，再進(jìn)行項目申請和審批,。過去一直實行先項目審批，后用地審批,。根據(jù)國土資源部于2009年1月實施的《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》,，項目用地審批提前到了項目審批之前，項目用地審批成了項目審批的前置條件。

還有一個問題是,，如果《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》不進(jìn)行修改的話,，由于土地使用權(quán)一級市場盡可能通過公開競價方式取得，如果在項目和用地審批之后,，進(jìn)行公開競價(招,、拍、掛),，有可能產(chǎn)生下列情形：獲得項目的主體,，拿不到土地；而拿到土地的主體,，未獲得項目,。將土地使用權(quán)取得置于行政批準(zhǔn)之前，這顯然有違行政審批的本意,。為了使土地使用權(quán)取得提前,，需要城鄉(xiāng)規(guī)劃先行，以穩(wěn)定和詳盡的城鄉(xiāng)規(guī)劃確定特定地塊的用途：一旦確定特定的地塊,，并規(guī)劃了特定用途,，那么對于該地塊即可以實行招、拍,、掛,，而主體在取得土地后再申請政府批準(zhǔn)項目。而這又意味著,，土地審批置于項目審批之前,。顯然，三者之間的銜接無論如何安排都會存在問題,。為解決這個問題,，在現(xiàn)實操作中，有些地方,，將取得土地作為項目審批生效的要件,，如果不能競價取得土地，項目及其用地審批就失效,；而大多數(shù)地方，則是通過政府部門之間相互協(xié)調(diào),、默契配合來解決三者之間的關(guān)系,。

上述審批的復(fù)雜性，既決定了政府在土地一級市場的參與和主宰的程度很高,，也決定了現(xiàn)實中出讓行為并不單純是一個私法行為,。因此，如何“淳化”土地使用權(quán)出讓,，仍然需要進(jìn)行探索,。