“小地主大佃農(nóng)政策”是臺灣新近推行的一項土地改革政策,，因?qū)嵤┪淳茫湔咝Ч写^察,。此前,，臺灣已經(jīng)先后實施過兩次土地改革。第一次是1949年展開的一連串農(nóng)地改革措施,，包括耕地三七五減租、公地放領與耕者有其田,，但因側(cè)重在土地所有權(quán)分配,，以至于耕地生產(chǎn)規(guī)模零細狹小，從而形成農(nóng)地租賃市場停滯,、耕地規(guī)模難以擴大的窘境,。為提升農(nóng)場經(jīng)營效率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,，臺灣的“行政院”于1982年核定“第二階段農(nóng)地改革方案”,，其目的在于改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展,，但是該方案實施結(jié)果成效不彰,。嗣后，政府乃朝向“放寬農(nóng)地農(nóng)有,，落實農(nóng)地農(nóng)用”調(diào)適政策方針,，然而出現(xiàn)結(jié)構(gòu)僵固的現(xiàn)象，亟待調(diào)整適應,。在此背景下,，政府于2009年5月正式啟動實施“小地主大佃農(nóng)”政策，自稱此政策為第三次土地改革,。
“小地主大佃農(nóng)政策”的目標在于“建立老農(nóng)退休機制,，調(diào)整農(nóng)業(yè)勞動結(jié)構(gòu)年輕化”，以及“推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)化,、提升農(nóng)業(yè)競爭力”,。基于這兩個目標,，為鼓勵“小地主”出租農(nóng)地,，政府建立了老農(nóng)退休機制，包括：（一）維護老年農(nóng)民現(xiàn)有福利,；（二）提高老農(nóng)退休生活質(zhì)量,。為協(xié)助大佃農(nóng)承租農(nóng)地以朝向企業(yè)化經(jīng)營,，降低生產(chǎn)成本，提高經(jīng)營效率與效益,，進而改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu),，政府又提供了兩類措施及誘因，包括：（一）提供大佃農(nóng)長期承租農(nóng)地租金及經(jīng)營資金優(yōu)惠貸款,；（二）提供大佃農(nóng)企業(yè)化經(jīng)營輔導與補助,，具體有基礎環(huán)境改善補助、產(chǎn)—制—儲—銷設施補助,、企業(yè)化經(jīng)營管理之輔導與咨詢服務,、健康安全農(nóng)產(chǎn)品驗證輔導與補助、天然災害處理方式,。另外,，還有配合措施，即利用租賃平臺——農(nóng)地銀行,，使農(nóng)地流動性提升并得以地盡其利,，借以改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境，擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,。
我認為“小地主大佃農(nóng)政策”似乎隱含著一個基本假設,，即農(nóng)場規(guī)模和生產(chǎn)力之間呈現(xiàn)著正相關。雖然這僅是假設,，但是從一些實證研究來看,，大致而言，擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,，可望獲致規(guī)模經(jīng)濟的效益,。這對農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模普遍偏低的臺灣而言，借由承租方式以擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,，仍具有相當?shù)囊饬x,。然而，擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,，雖是改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本要件,，但要使該項工作得以順利推展，還需著手調(diào)整農(nóng)業(yè)基礎條件,。我認為應該從農(nóng)業(yè)勞動結(jié)構(gòu)（基于農(nóng)業(yè)勞動制度,、農(nóng)業(yè)教育推廣制度、社會安全制度）,、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)（基于土地產(chǎn)權(quán)制度,、農(nóng)地貸款制度、土地繼承制度）,、農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)（基于農(nóng)業(yè)組織制度,、農(nóng)產(chǎn)交易制度,、農(nóng)業(yè)賦稅制度）三方面，加以檢視新租賃政策是否確實進行了農(nóng)業(yè)基礎條件的調(diào)整,，進而改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),，以達成擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模之目標。
從制度設計的觀點而言,，此一新租賃政策的推動,，可通過農(nóng)業(yè)基礎條件的調(diào)整，進而改善農(nóng)業(yè)勞動結(jié)構(gòu),、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),、農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，有助于擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模,。然而,，從規(guī)劃內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，目前“小地主大佃農(nóng)政策”仍然存在諸多問題,，表現(xiàn)在四個方面：（一）耕地三七五租佃制負面影響猶存，降低農(nóng)民參與新租賃方案之意愿,；（二）新租賃策略適用對象及范圍,，仍有規(guī)范不足之處；（三）農(nóng)地銀行缺乏有效機能,，難以促進承租農(nóng)地集中整合,；（四）休耕補貼形同租金低限，不利新租賃政策之推行,。
為利于今后新租賃政策推動,，我認為未來政策調(diào)整應從四個方向著手：（一）加強倡導新租賃制系自由協(xié)商議訂，不受耕地三七五租佃制之約束,；（二）新租賃策略適用對象及范圍,，應予檢討其合宜性；（三）獎勵耕地結(jié)構(gòu)重整,，以利承租耕地集中經(jīng)營,；（四）檢討農(nóng)地休耕補貼給付措施，以利新租賃政策之施行,。但是,，該政策提供獎勵誘因以幫助大佃農(nóng)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，仍應避免擠壓小農(nóng)發(fā)展空間,，這樣方能兼顧大佃農(nóng)和小農(nóng)發(fā)展權(quán)益,，以共創(chuàng)雙贏之基礎。
文章出處：中國社會科學報
- 2008-10-08新一輪土地改革應“先綱后目”
- 2007-03-26馬英九打選戰(zhàn)倚重學者 近期將提土地改革新訴求
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