但是,，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府并沒有弱化社會生產(chǎn)管理職能，更沒有退出直接社會生產(chǎn)領(lǐng)域,，恰恰相反,，政府在大力推動國有企業(yè)發(fā)展和國有資本增長的新形勢下,，保持和強化了自己參與社會生產(chǎn)的能力,，強化了管理社會生產(chǎn)的職能。３０年來,，在政府選定的許多基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域里,，已經(jīng)建立了一個規(guī)模巨大的國有企業(yè)群，國有企業(yè)資本的總量迅速增長,。根據(jù)２００７年５月國資委網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù),，僅國有重點企業(yè)的資產(chǎn)已達到１６．０７４８萬億元，加上四大國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)２２．５萬億元,，總量為３８．５７萬億元,，相當２００７年國內(nèi)生產(chǎn)總值的１．５６倍。如果把金融,、電力,、電信、鐵路,、航空,、石油、煙草,、鹽業(yè)等２９個政府壟斷行業(yè)的資產(chǎn)統(tǒng)統(tǒng)算上,，這個總量還要大得多。根據(jù)國家工商總局２００７年的統(tǒng)計,，在企業(yè)實收注冊資本中,，國有企業(yè)資本占４８．１％，國內(nèi)私人企業(yè),、港澳臺企業(yè)和外商企業(yè)的資本分別占２８％、７．３％和８．７％,。就是說,，國有資產(chǎn)的注冊資本總量約占全部企業(yè)注冊資本總量的一半。政府管理這個規(guī)模巨大的國有企業(yè)群和國有資本的運營,，需要承擔巨大的管理職能和管理責任,，要花費巨大的管理成本。而到目前為止,，這個規(guī)模巨大的國有企業(yè)群和國有資本的利潤收益,，還沒有正式列入政府公共財政收入的序列,。
另一方面，在改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境中,，政府在公共管理方面的職能也在不斷擴大,。瓦格納所講的隨著工業(yè)化全面高速發(fā)展而帶來的國家經(jīng)濟力量和政府管理不斷強化的種種情況，在中國也是存在的,。中國將長期是一個發(fā)展中國家,，在工業(yè)化過程中的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、國土資源與環(huán)境保護,、建立創(chuàng)新型國家,、國家經(jīng)濟安全、控制龐大人口的增長,、市場秩序的維護,，以及謀劃全球發(fā)展戰(zhàn)略等方面的任務(wù)很重，可以說,，“瓦格納定理”在中國存在的理由,，可能更加充分。
這樣,，在上述兩種力量的同時推動下,，就出現(xiàn)了政府繼續(xù)承擔并同時強化雙重管理職能的情況。一方面,，政府管理規(guī)模巨大的國有企業(yè)群和國有資本運營,，需要承擔巨大的管理職能和花費巨大的管理成本。另一方面,，社會對公共服務(wù)需求的壓力不斷增加,，政府也必須不斷加大對公共經(jīng)濟領(lǐng)域的投入，承擔起供給者的基本職能,，以維持社會經(jīng)濟活動的正常運轉(zhuǎn),。
進一步分析還會發(fā)現(xiàn)，在實際運作中,，政府的第一種管理職能是有相當“硬度”的,。這種“硬度”，一是來自社會經(jīng)濟生產(chǎn)的自然特性,，一旦政府介入對社會經(jīng)濟生產(chǎn)活動的管理,，其對所有生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理責任就不能稍有放松；二是來自政府機構(gòu)自身的利益考慮,，因為行使社會經(jīng)濟生產(chǎn)的管理職能使許多政府機構(gòu)享有大量支配資源要素的權(quán)力,，要自覺減少這種權(quán)力幾乎是不可能的。在這種情況下，政府的第二種管理職能,，即承擔滿足社會公共需求的職能,，就出現(xiàn)了一種“剩余效應(yīng)”，即只有在充分滿足政府第一種具有“硬度”的職能出現(xiàn)剩余資源后,，才能安排承擔第二種職能所需要的資源——包括財政資源和其他資源,。這就是為什么在政府財政收入持續(xù)大幅度增長之后，用于投入社會公共需求的份額總是十分有限的根本原因,。
怎么辦,？政府繼續(xù)承擔并同時強化雙重管理職能的狀況，對于建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標,，完成新時期政府努力滿足人民群眾不斷增長的社會公共服務(wù)需求,，在制度安排上是有邏輯矛盾的。因此,，行政管理體制改革的方向,，應(yīng)當是逐步放松政府在經(jīng)濟生產(chǎn)方面的強化管理，在保持國家必要控制力的條件下,，把國有企業(yè)和國有資本的大量市場經(jīng)營活動放給多種所有制形式的企業(yè),，把政府的管理職能、管理資源主要凝聚在社會公共服務(wù)上,，把政府的管理體系轉(zhuǎn)變到社會公共服務(wù)體系上來,。
當然，這種改革很可能要在一場深刻“震動”之后才能完成,。
（作者系國家行政學院副院長）
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