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（三）建立有利于防治腐敗的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)

這需要以各級(jí)人民代表大會(huì)為核心,，以防治因預(yù)算失規(guī)、失序引發(fā)的腐敗為目的,，建立集中統(tǒng)一的預(yù)算編制,、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)。預(yù)算權(quán)力的集中統(tǒng)一性是公共財(cái)政體制的一個(gè)基本要求,。自1999年預(yù)算改革以來(lái),，通過(guò)推行國(guó)庫(kù)收付、部門(mén)預(yù)算,、統(tǒng)一采購(gòu)和預(yù)算審批等制度,，我國(guó)預(yù)算管理權(quán)力的統(tǒng)一性有了很大的加強(qiáng)，但分散性問(wèn)題無(wú)論在預(yù)算編制,、預(yù)算執(zhí)行,，還是在預(yù)算監(jiān)督上，都依然存在,。審計(jì)報(bào)告所揭示的26類(lèi)預(yù)算失規(guī),、失序行為,，在很大程度上就是我國(guó)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)還相對(duì)分散的結(jié)果。比如,，一些部門(mén)通過(guò)虛報(bào)預(yù)算,、長(zhǎng)期不辦理決算、不細(xì)化預(yù)算,、挪用預(yù)算,、自行調(diào)整公款用途、預(yù)算收入(包括非稅收入)不上繳,、向非預(yù)算單位或個(gè)人撥款等方式,，不斷膨脹了部門(mén)對(duì)預(yù)算的二次分配權(quán)，這在一定程度上削弱了財(cái)政部統(tǒng)一管理預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力,。而國(guó)家發(fā)改委等綜合管理部門(mén)也有很大的預(yù)算分配權(quán),，這對(duì)財(cái)政部的預(yù)算管理權(quán)又構(gòu)成了一定程度的分解。在預(yù)算監(jiān)督方面也存在財(cái)政系統(tǒng),、審計(jì)系統(tǒng)和人大系統(tǒng)三分的局面,，財(cái)政系統(tǒng)負(fù)責(zé)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的具體組織，審計(jì)系統(tǒng)側(cè)重預(yù)決算執(zhí)行情況的監(jiān)督,，人大系統(tǒng)負(fù)責(zé)預(yù)決算審批和總體監(jiān)督,。由于財(cái)政系統(tǒng)和其他行政職能部門(mén)同屬于預(yù)算最大化的爭(zhēng)取方，他們雖有監(jiān)督能力,，但監(jiān)督責(zé)任不明,、監(jiān)督動(dòng)力不足，甚至自己也常常出現(xiàn)不小的預(yù)算違規(guī)行為自2003年,，審計(jì)署推出審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度起,，財(cái)政部就是被點(diǎn)名批評(píng)的次數(shù)最多的部門(mén)之一，財(cái)政部在每年的審計(jì)報(bào)告中都被審計(jì)出有重大預(yù)算違規(guī)行為,。參見(jiàn)2004—2008年審計(jì)公告,。；審計(jì)系統(tǒng)有監(jiān)督責(zé)任,，但查處的力度有限我國(guó)現(xiàn)行《審計(jì)法》只賦予審計(jì)機(jī)關(guān)糾正,、停止被審計(jì)單位的違法違規(guī)行為的權(quán)力，對(duì)直接責(zé)任人的處理只有建議權(quán),。,；人大系統(tǒng)有充分的監(jiān)督權(quán)力，但往往缺乏監(jiān)督能力和完整的預(yù)決算信息,，難免使其對(duì)預(yù)算的監(jiān)督虛化,。因而，三個(gè)系統(tǒng)都發(fā)揮不了令人滿(mǎn)意的預(yù)算監(jiān)督效能,。建構(gòu)有中國(guó)特色的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是在人民代表大會(huì)統(tǒng)一主導(dǎo)預(yù)算的前提下,，做實(shí)預(yù)算執(zhí)行力,、預(yù)算監(jiān)督力和預(yù)算編制力。其中,，預(yù)算監(jiān)督力是核心,。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理體制表明，人大不參與預(yù)算的編制使之難以深入了解行政系統(tǒng)對(duì)預(yù)算的需求,，掌握完整的預(yù)算信息,，給人大充分行使預(yù)算審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)帶來(lái)困難,。預(yù)算監(jiān)督是一項(xiàng)政治工作,、法律工作，也是一項(xiàng)技術(shù)工作,、常規(guī)工作,，沒(méi)有預(yù)算審計(jì)就會(huì)虛化預(yù)算監(jiān)督。我國(guó)實(shí)行“議行合一”的政治體制,，人民代表大會(huì)行使預(yù)算主導(dǎo)權(quán)是該體制的應(yīng)有之義。當(dāng)然,，我們的人民代表大會(huì)不搞西方式的“議會(huì)撥款”,、“議會(huì)稅收動(dòng)議”和“議會(huì)支出動(dòng)議”，但可以建議人大的預(yù)算委員會(huì)與財(cái)政部合作共同編制預(yù)算,，特別賦予其修改預(yù)算的權(quán)力,，使之能夠在預(yù)算編制階段就掌握預(yù)算信息、監(jiān)督預(yù)算的編制,，從而改變目前人大在審議預(yù)算時(shí)的被動(dòng)局面,。同時(shí)，也可以建議審計(jì)署歸建于人大常委會(huì),，或者將審計(jì)署對(duì)政府部門(mén)的審計(jì)職能交由人大預(yù)算委員會(huì)履行,。這樣有利于實(shí)化人大對(duì)預(yù)算的檢查、監(jiān)督能力,，而審計(jì)署的工作也更有權(quán)威,。為了便于人民代表大會(huì)行使國(guó)家預(yù)算主導(dǎo)權(quán)，建議將人大預(yù)算委員會(huì)由現(xiàn)在的人大工作機(jī)構(gòu)升格為人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì),，使之成為我國(guó)預(yù)算審議,、監(jiān)督和執(zhí)行檢查的核心機(jī)構(gòu)。此外,，為了強(qiáng)化財(cái)政部對(duì)經(jīng)人大審批后的預(yù)算的執(zhí)行組織力,，必須進(jìn)一步細(xì)化部門(mén)預(yù)算，尤其是部門(mén)的二級(jí)預(yù)算,，最大限度地規(guī)制各職能部門(mén)對(duì)本級(jí)預(yù)算和所屬二級(jí)預(yù)算的二次分配權(quán),，減少預(yù)算支出調(diào)整的隨意性,。其他綜合性調(diào)控部門(mén)和預(yù)算支出大戶(hù)，如發(fā)改委,、中國(guó)人民銀行,、科技部等可以向財(cái)政部提出預(yù)算編制和執(zhí)行的建議，但不享有“先斬后奏”,、“先行切割”,、“強(qiáng)行分配”等破壞預(yù)算管理集中統(tǒng)一的權(quán)力。當(dāng)然,，財(cái)政部在預(yù)算編制,、執(zhí)行和管理方面都要率先自律垂范。